TC descarta vulneración de garantías constitucionales y rechaza requerimiento contra norma de la Ley de Transparencia

La Ministra Marcela Peredo concurrió al rechazo señalando que los jueces constitucionales deben considerar las disposiciones de la Carta Fundamental que regula la materia vinculada al precepto impugnado para pronunciarse, por cuanto ella entrega el marco jurídico constitucional aplicable al caso concreto. Enseguida, aclara que, a partir de la mera lectura de la norma resulta evidente su relación con las disposiciones constitucionales que regulan el acceso a la información y el mandato constitucional de publicidad que rige a los órganos de la Administración del Estado, razón por la cual el análisis de inaplicabilidad debe atender al mandato constitucional que sustenta ese principio como norma básica del Estado constitucional y democrático de derecho.

Expuso que existen múltiples disposiciones constitucionales vinculadas con el derecho de acceso a la información pública y los deberes de transparencia y publicidad; que la regla general es la publicidad y como excepción el secreto o reserva, los que deben operar de modo restrictivo en base a causales taxativas. Citó doctrina que define la transparencia como visibilidad que se opone a la opacidad y al ocultamiento, y entiende la publicidad como difusión abierta al público, destacando su carácter imperativo como regla general.

Sobre esa base, indicó que el mandato constitucional genera al menos dos mecanismos para acceder a la información pública: la transparencia activa, que obliga a los órganos del Estado a mantener información relevante permanentemente disponible en formato electrónico, y la transparencia pasiva, que se concreta mediante la Ley N° 20.285, permitiendo a los particulares solicitar información en poder de los órganos del Estado, con obligación de entrega salvo excepciones constitucionales y legales, como las derivadas de datos sensibles u otros vinculados al derecho a la vida privada. Añadió que el artículo 8° inciso segundo consagra, en la práctica, el derecho de acceso a la información pública, porque el mandato de publicidad no podría realizarse efectivamente si los particulares no pudieran solicitar información al Estado.

Además, indica que el derecho de acceso a la información pública no se sustenta solo en el artículo 8°, sino que se vincula esencialmente con otras disposiciones fundamentales, puesto que el principio de transparencia opera como garantía democrática de protección del derecho. En esa línea, lo relaciona con el artículo 4° de la Constitución, que establece que Chile es una república democrática. También con el artículo 19 N° 12 de la Constitución, que asegura la libertad de emitir opinión y de informar, indicando que el derecho a acceder a información en poder de los órganos del Estado forma parte de la libertad de expresión, pues la libertad de informar incluye el derecho a recibir información.

Sostuvo que la Constitución consagra un mandato imperativo y amplio de publicidad de la información pública y garantiza el derecho de los particulares a acceder a ella, el cual se desarrolla legalmente a través de la Ley N° 20.285. No obstante, precisó que el mandato amplio de publicidad no implica que toda información pública deba o pueda ser conocida por particulares, pues el derecho de acceso no es absoluto. La propia Constitución permite reserva o secreto que, en abstracto, no es reprochable ni sospechoso, ya que la Constitución lo autoriza, aunque la regla general es la publicidad y la excepción el secreto o reserva.

En relación al caso concreto, indica que la requirente teme que su reclamo sea rechazado por aplicación del artículo objetado, que impide reclamar cuando la denegación se funde en la causal del artículo 21 N° 1. En este contexto, señala que para resolver se debe considerar que cuando un órgano recibe una solicitud, es el mismo órgano quien decide libremente cuándo denegarla y sobre qué causal de reserva hacerlo, con pleno conocimiento de que, si funda su negativa en la afectación del debido cumplimiento de sus funciones, no podrá reclamar judicialmente de una eventual decisión del CPLT que ordene entregar la información. El órgano pudo invocar otras causales —afectación de derechos de las personas, seguridad de la Nación o interés nacional— sin que se limitara su posibilidad de reclamar, por lo que ha sido la propia parte requirente quien, dentro de su competencia optó por invocar la causal de reserva que activa la restricción del reclamo.

Estimó, por ello, que el precepto impugnado es razonable, ya que mediante la limitación del reclamo de ilegalidad busca proteger el mandato de publicidad de la información pública y el ejercicio del derecho de acceso, lo que se desprende de la historia fidedigna de la Ley N° 20.285. En particular, ya que la causal basada en la afectación del cumplimiento de las funciones del órgano requerido era normalmente la razón por la cual la Administración tendía a no entregar información y que constituía una barrera real al acceso en muchos países. La limitación legislativa buscó así evitar que se repitiera la experiencia asociada a la Ley N° 18.575, tras su modificación de 1999, que permitió la calificación masiva e indiscriminada como secretos o reservados de antecedentes cuya difusión impidiera o entorpeciera el debido cumplimiento de funciones, lo que habría distorsionado el principio de publicidad.

Finalmente, afirmó que se formó la convicción de que la aplicación del artículo 28 inciso segundo en la gestión pendiente no genera efectos contrarios a la Constitución, por cuanto se ajusta al mandato de publicidad y protege el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

Los ministros que estuvieron por acoger el requerimiento concluyen que la prohibición de reclamar vulnera la igualdad ante la ley y el derecho al debido proceso, al impedir la revisión judicial de decisiones del CPLT que obligan a órganos de la Administración a entregar información, afectando el principio de impugnabilidad de los actos administrativos.

Explican que el principio de publicidad y transparencia es base del Estado de Derecho y de la institucionalidad del país, destacando que su propósito es garantizar un régimen republicano democrático, asegurar el control del poder, obligar a las autoridades a responder por sus actos y dar cuenta de ellos, promover la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión pública y fomentar la participación de las personas en los intereses de la sociedad. Distinguen entre transparencia, como condición de acceso a información y fundamentos de decisiones públicas, y publicidad, como acción de difusión o divulgación de información de interés general, precisando que ambas se relacionan en un vínculo de género a especie, siendo la transparencia el marco más amplio y la publicidad su concreción en la puesta en conocimiento.

Precisan que el principio de publicidad y transparencia no es absoluto. La propia Constitución admite limitaciones mediante causales de reserva o secreto establecidas por ley de quórum calificado, entre ellas, la referida al debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido. Aclaran que “afectare” implica impacto negativo; “debido” se vincula con competencia y excluye un actuar ilícito; “cumplimiento” alude al desarrollo de lo que debe ejecutar por mandato legal; y “funciones” a los propósitos o finalidades encargadas por el legislador al órgano.

Afirman que el texto del artículo cuestionado habilita a denegar el acceso cuando la publicidad comprometa o entorpezca el debido cumplimiento de funciones, enumerando hipótesis meramente ejemplares y no taxativas, incluyendo la distracción indebida por solicitudes genéricas o de gran volumen. Mencionan que el Reglamento de la Ley define distracción indebida como la utilización de un tiempo excesivo en relación con la jornada laboral o un apartamiento de funciones propias, y que el CPLT dictó la Instrucción General sobre invocación y acreditación de esta causal (Resolución Ex. N° 491 de 2022). Comparten que las causales de reserva o secreto son de derecho estricto y deben estar claramente establecidas por el legislador, y que el carácter reservado no es en sí mismo reprochable ni implica ausencia de control, existiendo otras formas de fiscalización como el procedimiento administrativo, recursos administrativos, potestades de la Contraloría, debate legislativo, entre otras.

En cuanto al régimen recursivo, explican que el reclamo de ilegalidad contra decisiones del CPLT por órganos de la administración procede solo si se rechazan causales del artículo 21 N°3 y 4 (interés nacional o seguridad de la Nación) o la del N°5 (reserva por ley de quórum calificado), mientras que el artículo 28, inciso segundo, establece excepciones relevantes, pues aunque existe “derecho a reclamar”, el órgano no puede hacerlo si negó la información por la causal del artículo 21 N° 1 y el Consejo, pese a ello, ordena su entrega, y además se restringe la legitimación de los órganos justamente en esa causal. Bajo esta mirada, la exclusión la estiman incoherente porque la causal del debido cumplimiento tiene rango constitucional, de modo que existe un interés que la Constitución considera digno de protección como límite a la transparencia, mientras que el precepto impugnado refleja una sospecha de mal uso de la causal resuelta por el Consejo sin revisión ulterior, inhibiendo el control judicial de su decisión revocatoria. Enfatizan que todas las causales constitucionales de reserva o secreto poseen igual relevancia y no existe jerarquía textual entre ellas.

Describen al CPLT como una corporación autónoma de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, destinada a promover la transparencia, fiscalizar el cumplimiento de normas y garantizar el derecho de acceso. Su naturaleza ha sido descrita como “sui generis”, integrándose a la Administración Pública como órgano creado para el cumplimiento de la función administrativa, con rasgos semejantes a las autoridades administrativas independientes del derecho comparado, caracterizadas por su especialización técnica y autonomía frente al gobierno de turno. En ese marco, el Consejo detenta potestades normativas, administrativas y jurisdiccionales, incluyendo dictar instrucciones generales, promover transparencia y resolver fundadamente reclamos por denegación de acceso.

El principio de impugnabilidad de decisiones administrativas como principio constitucional del derecho administrativo, vinculado al control de legalidad o juridicidad, la tutela efectiva de garantías constitucionales y la separación de poderes, lo conectan con el artículo 38 inciso segundo de la Constitución, junto con normas de la Ley N° 18.575 y la Ley N° 19.880. Destacan que el sistema de la Ley N° 20.285 contempla el amparo ante el Consejo y el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, con obligatoriedad de agotar la vía administrativa, ya que el reclamo judicial se dirige contra la decisión del Consejo y no contra la negativa inicial del órgano requerido. Se afirma que el diseño produce, en términos prácticos, que no exista vía judicial abierta para que el órgano de la Administración cuestione la decisión del Consejo cuando se aplica el inciso segundo del artículo 28, llevando a que dicha decisión se resuelva en “única instancia”, sin acceso a un tercero independiente e imparcial —un tribunal— que dirima el conflicto jurídico entre el órgano que invocó la causal del artículo 21 N° 1 y el Consejo que la descarta y ordena la entrega.

Sobre esa base, sostienen que es imprescindible que las decisiones del Consejo puedan ser impugnadas, atendida su autonomía y la concentración de potestades, para salvaguardar legalidad y control judicial sobre la Administración, prevenir errores, abusos o arbitrariedades y equilibrar su independencia institucional con la correcta protección del derecho de acceso a la información y el respeto de normas y derechos fundamentales.

Finalmente, analizan la naturaleza objetiva del reclamo de ilegalidad, indicando que su finalidad no es la protección de un derecho subjetivo, sino cautelar el respeto a la ley y la correcta aplicación del derecho tanto respecto de la decisión del órgano que negó la información como de la decisión del Consejo que ordenó su entrega.

En síntesis, indican que la norma impugnada se revela abusiva desde la perspectiva del órgano requerido, ya que una decisión administrativa adversa que revierte su negativa fundada en el artículo 21 N° 1 resulta inimpugnable, quedando sus alegaciones ponderadas de modo definitivo por el Consejo, mientras que el solicitante, si no se conforma con lo resuelto, puede acudir a tutela jurisdiccional. Agregan que la Municipalidad es quien vela por el bien jurídico constitucional del debido cumplimiento, mientras el Consejo tiene por misión promover la transparencia y garantizar el acceso, lo que configura intereses encontrados, y se estima grave que, siendo ambos órganos administrativos, las decisiones del municipio sean revisables y las del Consejo queden exentas de control.

Concluyen que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, al restringir la legitimación activa para impugnar decisiones del CPLT, vulnera lo previsto en los artículos 8 y 19 N° 3 inciso sexto, en relación con el artículo 38 de la Constitución.

Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol N° 16.557-2025.