INAPLICABILIDAD RECHAZADA POR
Tribunal Constitucional respalda constitucionalidad del régimen de contratas en el sector público
La discusión sobre aplicación del principio de confianza legítima en materia de contratas es un conflicto de mera legalidad, no de constitucionalidad. No existe vulneración al principio de igualdad, a la libertad de trabajo ni al derecho de admisión a empleos públicos, ni contraviene el principio de carrera funcionaria. Los estándares internacionales invocados, si bien son un marco interpretativo válido, no eximen al requirente de demostrar la vulneración concreta de derechos fundamentales
El Tribunal Constitucional rechazó un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 10 inciso primero de la Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, en el marco de un recurso de apelación contra una sentencia que acogió una acción de protección por no renovación de contrata.
El precepto legal que se impugnó establece:
«Artículo 10.- Los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos”.(Art. 10, inciso primero, Ley 18.834).
La gestión pendiente que se invocó en el requerimiento es un recurso de apelación ante la Corte Suprema, que se encuentra en estado de acuerdo, contra una sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso que acogió la acción de protección interpuesta por un funcionario a contrata de la Universidad de Valparaíso, cuya contratación no fue renovada para el año 2025.
El requirente sostuvo que la aplicación del artículo impugnado vulnera múltiples derechos consagrados en la Constitución, incluyendo los artículos 19 N°2, 19 N°16 incisos primero y tercero, 19 N°26, 38 inciso primero y 5° inciso segundo, este último en relación con el artículo 23 N°1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y el artículo 7° letra d) del Protocolo de San Salvador sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Aduce que norma objetada resulta incompatible con los estándares internacionales de derechos humanos, particularmente en lo relativo al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral. La terminación automática de los contratos a contrata al finalizar cada año sin una justificación objetiva genera incertidumbre y afecta la continuidad en el empleo, contraviniendo la estabilidad laboral incorporada al ordenamiento jurídico constitucional a través del Protocolo de San Salvador.
Enfatiza además que el precepto impugnado vulnera el principio de igualdad ante la ley, al permitir la desvinculación de empleados a contrata sin fundamentación, en contraste con el personal de planta, generando discriminación arbitraria y perjuicio a los primeros. En relación con la libertad de trabajo, la norma afecta no solo la libertad de trabajar, sino las condiciones en que debe ejercerse, configurando despidos arbitrarios mediante la no renovación indiscriminada, incluso cuando los funcionarios han desempeñado funciones permanentes durante años.
Critica que la norma cuestionada elimina de facto y de iure el derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos a contrata, al no establecer límites temporales que restrinjan la facultad de no renovación, afectando los atributos esenciales de este derecho. Finalmente, contraviene el principio de carrera funcionaria, al mantener a los trabajadores en constante riesgo de término de su relación laboral, favoreciendo la contratación a contrata sobre la planta y negando el derecho a la carrera funcionaria garantizado por la Constitución.
La requerida manifestó que no se referirá a los contornos de la gestión judicial pendiente y a los antecedentes de hecho. Explicó que la existencia de funcionarios a contrata se justifica por la necesidad de flexibilidad en la gestión de personal para cubrir necesidades puntuales o temporales de la administración pública.
Destaca que la doctrina y la jurisprudencia administrativa reconocen que la relación a contrata es un vínculo estatutario de derecho público, sujeto a un régimen unilateral, objetivo e impersonal, como lo confirma la Contraloría General de la República. Así el artículo 2° de la Ley 18.834 alude a los cargos de planta y a contrata, y que la finalidad del empleo a contrata es complementar los cargos permanentes según las necesidades del servicio, con duración hasta el 31 de diciembre de cada año, salvo prórroga.
Precisa que el estatuto jurídico de un funcionario a contrata es transitorio y distinto al de un funcionario de planta, que forma parte de la dotación estable de la institución. Por su transitoriedad, a los funcionarios a contrata no se les extiende el régimen de carrera funcionaria establecido en los artículos 44 a 51 de la Ley N°18.575, y la Contraloría ha señalado que, aunque gozan del derecho a la estabilidad en el empleo, este se encuentra limitado por la naturaleza temporal de sus designaciones.
Niega que la aplicación del precepto legal cuestionado vulnere derechos fundamentales, ya que la ley establece límites razonables a su ejercicio, recordando que los derechos fundamentales no son absolutos. Además, a todos los funcionarios a contrata se les aplica el mismo estatuto jurídico, por lo que no se genera infracción al principio de igualdad ante la ley ni discriminación arbitraria en el ejercicio de la libertad de trabajo. Finalmente, sobre el artículo 38 inciso primero, argumenta que la transitoriedad de los cargos a contrata impide la aplicación de la carrera funcionaria, por lo que no se vulnera dicho precepto constitucional.
El Pleno del Tribunal Constitucional rechazó por unanimidad la impugnación.
El fallo señala que la acción de inaplicabilidad responde a un tipo de control de constitucionalidad concreto, represivo y facultativo centrado en un caso particular, cuyo efecto es que el precepto legal impugnado una vez declarada su inaplicabilidad no pueda ser aplicado por el juez que conoce del asunto.
Enseguida la Magistratura indica que la aplicación del principio de confianza legítima en materia de contratas en la administración pública ha sido objeto de un intenso debate jurídico en Chile. Sin embargo, este debate se enmarca en el ámbito de la interpretación legal y no en el de la constitucionalidad, según se desprende de la evolución jurisprudencial tanto administrativa como judicial. Tal es así que desde 2016, la Contraloría General de la República comenzó a aplicar el principio de confianza legítima a funcionarios a contrata con renovaciones sucesivas, generando una expectativa razonable de continuidad. Este criterio se fue desarrollando a través de diversos dictámenes. Por su parte, la Corte Suprema también ha evolucionado en su interpretación. Inicialmente concordaba con la Contraloría, reconociendo que más de dos años de contrata podían generar una relación de carácter indefinido (Rol N°15.122-2018). Sin embargo, a partir de 2023, el máximo Tribunal estableció un criterio unificador, determinando que la confianza legítima se consolida tras cinco años de servicio ininterrumpido bajo la modalidad de contrata.
Agrega el fallo que, esta diversidad de interpretaciones, lejos de cuestionar la constitucionalidad del artículo 10, inciso primero, del Estatuto Administrativo, demuestra que el principio de confianza legítima ha sido admitido y aplicado dentro del marco del propio Estatuto Administrativo y que las divergencias en los criterios reflejan el espacio legítimo de interpretación judicial y administrativa del ordenamiento jurídico.
En conclusión, la discusión sobre la aplicación del principio de confianza legítima en materia de contratas constituye un conflicto de mera legalidad, que debe ser dilucidado por el juez del fondo, y no una cuestión de constitucionalidad que requiera la intervención del Tribunal Constitucional.
Además, el requerimiento presenta alegaciones genéricas y abstractas, sin demostrar cómo la aplicación del precepto en el caso concreto produciría una infracción constitucional directa e inmediata y critica de manera amplia el régimen jurídico de las contratas, invocando genéricamente el principio de confianza legítima, sin establecer una conexión clara con el caso específico. La impugnación no satisface la carga argumentativa necesaria en un control concreto de constitucionalidad, limitándose a formular una disconformidad normativa que constituye una cuestión de mera legalidad.
Luego, la Magistratura sostiene que el personal de planta y a contrata no son comparables para un juicio de igualdad y que, para analizar una posible infracción al principio de igualdad, es necesario realizar un «juicio de igualdad referencial». Este juicio exige evidenciar un parámetro de comparación que demuestre la exigencia de igualdad. Precisar la situación jurídica del individuo que se considera discriminado. Demostrar cómo se verifica dicha comparación en términos concretos. Y concluye que el parámetro de comparación propuesto entre el personal de planta y el personal a contrata no es válido, debido a las diferencias estructurales y jurídicas sustantivas que existen entre ambas figuras dentro del régimen estatutario del empleo público.
El fallo destaca las siguientes diferencias entre el personal de planta ocupa cargos permanentes legalmente asignados a cada institución con los empleos a contrata que son, por definición, de carácter transitorio. El personal de planta está adscrito a la carrera funcionaria y tiene una vocación de permanencia, mientras que el empleo a contrata está sujeto a una temporalidad determinada, expirando automáticamente el 31 de diciembre de cada año, salvo prórroga.
En cuanto a la alegada vulneración a la libertad de trabajo y el derecho de admisión a funciones y empleos públicos, la Magistratura sostiene que estas garantías se cumplen en el marco de la relación estatutaria que regula el empleo público bajo la modalidad de contrata. Además, la norma impugnada no impide ni restringe el acceso al trabajo en el ámbito público. No establece barreras discriminatorias o arbitrarias en la contratación. Solo regula una forma específica de vinculación jurídica con la Administración del Estado, prevista para funciones transitorias. La expiración del vínculo a contrata el 31 de diciembre de cada año no constituye una desvinculación arbitraria, sino la aplicación de una regla legal legítima y conocida por ambas partes al momento de la contratación.
En cuanto al principio de estabilidad laboral, la Magistratura recuerda que la Constitución no consagra un derecho absoluto a la permanencia en el empleo, especialmente en un régimen que contempla modalidades contractuales expresamente temporales.
El fallo aclara que el derecho de admisión a funciones y empleos públicos no fue invocado formalmente como fundamento autónomo de la acción. El requerimiento no plantea una controversia sobre el acceso inicial a un empleo en la Administración del Estado, sino sobre la duración y renovación de una forma específica de vinculación estatutaria lo que no contraviene la Constitución.
Tampoco se vulnera el artículo 38 que establece el principio de carrera funcionaria, pues esta norma no garantiza un régimen específico de vinculación funcionaria ni impide que el legislador establezca modalidades diferenciadas de empleo público, como es el caso de los cargos de planta y a contrata. La Magistratura enfatiza que el artículo 38 establece un mandato general al legislador para estructurar un régimen estatutario que regule el vínculo entre los órganos del Estado y sus funcionarios, incorporando criterios técnicos y profesionales. En cumplimiento de este mandato, la Ley N°18.834 establece un régimen diferenciado que contempla empleos permanentes (planta) y transitorios (a contrata). Por ello considera que las objeciones del requirente no demuestran cómo la aplicación del precepto impugnado vulneraría el mandato constitucional en su caso concreto, sino que expresan un cuestionamiento general al uso institucionalizado de las contratas, lo que excede el objeto de una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.
Además, el fallo señala que el requirente tiene a su disposición mecanismos legales para reclamar la eventual ilegalidad o arbitrariedad de su desvinculación ante los tribunales ordinarios, lo hizo a través de una acción de protección, acogida en primera instancia, lo que demuestra la existencia de controles adecuados en el ordenamiento jurídico.
Por último, respecto de los principios y estándares internacionales invocado por el requirente para cuestionar la constitucionalidad la Magistratura señala que, si bien pueden constituir un marco interpretativo válido, no eximen al requirente de su deber de demostrar con precisión cómo la aplicación del precepto legal vulneraría derechos fundamentales en su situación particular.
Vea texto sentencia Tribunal Constitucional Rol N°16.371-25 y expediente.
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