Tutela judicial efectiva
TC permite al INDH acceder al control judicial de investigación por tortura, pero mantiene facultad de la Fiscalía para decidir cuándo formalizar
El Tribunal Constitucional acogió parcialmente –por mayoría- un requerimiento de inaplicabilidad presentado por el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) respecto de determinadas frases del artículo 186 Código Procesal Penal, en el marco de una investigación por posibles actos de tortura…
El Tribunal Constitucional acogió parcialmente –por mayoría- un requerimiento de inaplicabilidad presentado por el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) respecto de determinadas frases del artículo 186 Código Procesal Penal, en el marco de una investigación por posibles actos de tortura atribuidos a funcionarios de Carabineros. La decisión permitió al querellante acceder al mecanismo de control judicial de una investigación no formalizada, pero mantuvo la facultad del Ministerio Público para determinar la oportunidad de la formalización. Respecto del artículo 230 del Código Procesal Penal lo rechazó por unanimidad.
El requerimiento se presentó en una investigación seguida ante el Juzgado de Letras y Garantía de Quintero. Respecto del artículo 186, el INDH impugnó la frase que permite solicitar control judicial a quien “se considerare afectada por una investigación que no se hubiere formalizado judicialmente”. En cuanto al artículo 230, cuestionó la facultad del fiscal para formalizar cuando estime oportuno hacerlo.
La causa se originó en una querella presentada por el INDH por hechos ocurridos el 22 de octubre de 2019 en Horcón, comuna de Puchuncaví, durante el estado de excepción decretado en el contexto de la crisis social. El Instituto calificó los hechos como constitutivos del delito de tortura y atribuyó su comisión a funcionarios de Carabineros en perjuicio de dos personas.
Según la querella, las víctimas fueron detenidas en la vía pública, trasladadas a dependencias policiales y sometidas a golpes, asfixia, inmovilización forzada y otros tratos degradantes, para posteriormente ser abandonadas sin asistencia en un lugar apartado. Durante la investigación se practicaron declaraciones de las víctimas, peritajes médicos y psicológicos conforme al Protocolo de Estambul, análisis audiovisuales y recopilación de antecedentes institucionales. Según el INDH, estas diligencias permitieron identificar a los funcionarios intervinientes y evidenciaron concordancia entre los relatos y los hallazgos periciales.
Pese a estos antecedentes, el Ministerio Público comunicó en cuatro oportunidades su decisión de no perseverar, argumentando que no existían elementos suficientes para establecer la participación penal de los funcionarios investigados. El INDH impugnó dichas decisiones y la Corte de Apelaciones de Valparaíso ordenó en distintas oportunidades reabrir la investigación y realizar nuevas diligencias.
Según el Instituto, pese a las sucesivas reaperturas, la Fiscalía persistió en no formalizar la investigación, lo que habría impedido que la causa avanzara hacia etapas posteriores, como la acusación y el juicio oral, generando una paralización de facto de la acción penal.
En este contexto, el 22 de diciembre de 2025 el INDH solicitó una audiencia de control judicial conforme al artículo 186 del Código Procesal Penal, con el objeto de que el juez requiriera al Ministerio Público información sobre el estado de la investigación y eventualmente fijara un plazo para formalizar. La petición había sido previamente rechazada sobre la base de una interpretación restrictiva de la norma, conforme a la cual solo el imputado podía considerarse afectado por una investigación no formalizada.
Ante el Tribunal Constitucional, el INDH sostuvo que la aplicación conjunta de los artículos 186 y 230 vulneraba la tutela judicial efectiva, al impedir que la víctima y el querellante dispusieran de mecanismos eficaces para enfrentar la inactividad del Ministerio Público, determinar responsabilidades y eventualmente obtener sanciones por los hechos denunciados.
Respecto del artículo 186, sostuvo que excluir al querellante del control judicial privaba a la víctima de una herramienta para activar la intervención del juez frente a la inactividad fiscal. Añadió que la disposición utiliza la expresión “cualquier persona” y no distingue entre intervinientes, por lo que restringir su aplicación exclusivamente al imputado sería contrario al tenor de la norma.
En cuanto al artículo 230, el INDH cuestionó que el fiscal pudiera decidir cuándo resulta oportuno formalizar, pues, a su juicio, ello generaría un espacio de discrecionalidad capaz de impedir indefinidamente el avance del proceso. Como las etapas posteriores dependen de la formalización, sostuvo que la eficacia de la acción ejercida por la víctima quedaría subordinada a la voluntad del Ministerio Público.
El Instituto enfatizó que la situación adquiría especial gravedad debido a que se investigaban posibles actos de tortura. A su juicio, frente a esta clase de delitos el Estado tiene obligaciones internacionales reforzadas de investigar, juzgar y sancionar eficazmente, debiendo eliminar obstáculos que puedan favorecer situaciones de impunidad.
Asimismo, invocó jurisprudencia previa del Tribunal Constitucional que había acogido un requerimiento relacionado con el artículo 230 cuando su aplicación permitía una paralización indefinida de la acción penal, además de votos disidentes posteriores que han destacado la necesidad de contar con mecanismos efectivos para que las víctimas puedan exigir la continuación de una investigación.
El Ministerio Público solicitó el rechazo del requerimiento. Respecto del artículo 186, sostuvo que la disposición no impedía al INDH ejercer el control judicial, pues el propio Instituto había intentado utilizar el mecanismo que ella contempla. A su juicio, el conflicto no se encontraba en la norma, sino en la interpretación efectuada por los tribunales, por lo que se trataría de una cuestión de legalidad que corresponde resolver a la justicia ordinaria y no de un problema de constitucionalidad.
Además, advirtió que declarar inaplicable el artículo 186 podría producir un efecto contrario al perseguido por el INDH, al privar al querellante del mecanismo de control judicial previsto por la propia disposición.
Respecto del artículo 230, el Ministerio Público sostuvo que su aplicación no era decisiva para resolver la gestión pendiente, ya que la investigación se encontraba cerrada y cualquier aplicación futura de la norma sería meramente hipotética. En subsidio, defendió que la decisión sobre cuándo formalizar forma parte de las atribuciones del Ministerio Público como órgano constitucional autónomo encargado de dirigir la investigación penal. Añadió que la formalización constituye un acto propio de esa función y produce consecuencias procesales relevantes, entre ellas la sujeción a determinados plazos y la posibilidad de solicitar medidas judiciales.
El Tribunal Constitucional tuvo presente que la gestión pendiente se originaba en una investigación penal no formalizada por posibles actos de tortura cometidos por funcionarios de Carabineros en octubre de 2019. Destacó además que el Ministerio Público había comunicado en cuatro oportunidades su decisión de no perseverar y que, en cada una de ellas, la Corte de Valparaíso había dispuesto la reapertura de la investigación mediante distintos recursos de apelación.
La gestión sometida al conocimiento del Tribunal a la solicitud del INDH para realizar la audiencia de control judicial contemplada en el artículo 186, cuestión que debía analizarse conjuntamente con la reapertura y el cierre de la investigación.
El Tribunal se pronunció de manera diferenciada sobre las dos normas impugnadas. Por mayoría, acogió el requerimiento respecto de la frase cuestionada del artículo 186, considerando las garantías de un procedimiento e investigación racionales y justos y las obligaciones reforzadas del Estado frente a posibles violaciones graves de derechos humanos cometidas por agentes estatales. En cambio, rechazó por unanimidad la impugnación dirigida contra el artículo 230.
Respecto del artículo 186, el Tribunal recordó que la inaplicabilidad constituye un control concreto de constitucionalidad, por lo que corresponde examinar los efectos que la norma produce en una gestión judicial determinada. En este caso, señaló que la disposición no excluye expresamente a víctimas o querellantes, pero que su interpretación consolidada, que reservaba el mecanismo a quien tuviera la calidad de imputado, producía efectos contrarios a la Constitución en las circunstancias particulares de la causa.
La sentencia recordó que la Constitución entrega al Ministerio Público la dirección exclusiva de la investigación penal. Sin embargo, sostuvo que esa atribución constituye también un deber de desarrollar efectivamente las diligencias necesarias para esclarecer los hechos. La autonomía del Ministerio Público y su ámbito de discrecionalidad no lo sitúan fuera de la Constitución ni de la ley, por lo que su actividad investigativa está sometida al necesario control jurisdiccional. En consecuencia, el debido proceso también se proyecta sobre la etapa de investigación.
El Tribunal sostuvo que las garantías vinculadas con la investigación penal protegen no solo a los imputados, sino también a las víctimas que presentan denuncias o querellas para obtener una investigación efectiva. En ese contexto, consideró que el artículo 186 adquiere relevancia al permitir al juez de garantía ejercer control judicial sobre una investigación antes de su formalización.
La mayoría precisó que este mecanismo no convierte al juez en investigador ni altera la estructura del sistema acusatorio. Su finalidad es permitir el control de eventuales afectaciones de derechos y equilibrar la eficacia de la persecución penal con las garantías del debido proceso, sin sustituir las funciones propias del Ministerio Público.
En particular, el Tribunal consideró relevante que el INDH actuara como querellante en una investigación por posibles violaciones graves de derechos humanos. A su juicio, en estas circunstancias debía poder activar el mecanismo de control judicial, permitiendo que la Fiscalía expusiera los antecedentes ante el juez de garantía y que este determinara si correspondía requerir información o fijar un plazo para formalizar.
La sentencia efectuó, sin embargo, una precisión: acoger la inaplicabilidad no significa ordenar al Ministerio Público formalizar o acusar, ni supone anticipar un juicio sobre el mérito de la investigación. El juez conserva la facultad de determinar si solicita información y si fija o no un plazo para formalizar.
El Tribunal puso especial énfasis en que los hechos investigados corresponden a posibles actos de tortura, cuya prohibición se encuentra vinculada con la protección constitucional de la integridad personal y con obligaciones derivadas de tratados internacionales vigentes. En este ámbito, el Estado tiene el deber de investigar, juzgar y sancionar eficazmente estos hechos, obligación que adquiere mayor intensidad cuando las posibles vulneraciones son atribuidas a agentes estatales, dada su especial posición de garante.
En esa línea, la mayoría sostuvo que el deber estatal de investigar no puede reducirse a una mera formalidad y que tampoco puede serlo el mecanismo judicial destinado a controlar el desarrollo de esa investigación. Por ello, estimó que la garantía de un procedimiento e investigación racionales y justos no se satisface si, en la práctica, el querellante se encuentra impedido de acceder al mecanismo contemplado en el artículo 186.
Para el Tribunal, esta afectación se configuraba especialmente en el caso concreto, considerando que se investigaba un delito cuya prohibición tiene reconocimiento constitucional e internacional y que se atribuía a agentes estatales; que el Ministerio Público había comunicado cuatro veces su decisión de no perseverar; y que la Corte de Valparaíso había ordenado reiteradamente reabrir la investigación debido a la existencia de diligencias pendientes.
En este escenario, sostuvo la mayoría, la tutela judicial efectiva no podía considerarse satisfecha mediante un mecanismo de control judicial al que el querellante no pudiera acceder.
El Tribunal descartó asimismo que su decisión dejara al INDH en una posición procesal peor. Explicó que, si después de escuchar al fiscal el juez decidiera no fijar un plazo para formalizar, la situación del querellante permanecería sin cambios. En cambio, si fijara un plazo, podrían abrirse otras posibilidades procesales propias de una investigación formalizada. Añadió que la audiencia debía analizarse conjuntamente con la solicitud de reapertura, por lo que existían vías procesales concurrentes.
La mayoría también precisó que la decisión tiene efectos únicamente en la gestión concreta y no establece una regla general conforme a la cual cualquier persona pueda solicitar información sobre investigaciones penales. Se mantienen las normas destinadas a proteger el secreto de las investigaciones y aquellas que permiten al fiscal reservar determinadas actuaciones, incluso respecto de intervinientes. La audiencia del artículo 186 tampoco convierte la investigación en pública ni priva al Ministerio Público de su dirección exclusiva, sino que habilita una intervención judicial acotada y sometida a control.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional acogió la inaplicabilidad respecto de la frase cuestionada del artículo 186 del Código Procesal Penal.
Distinta fue la conclusión respecto del artículo 230, cuya impugnación fue rechazada por unanimidad. El Tribunal sostuvo que la facultad del fiscal para determinar cuándo resulta oportuno formalizar una investigación es coherente con el diseño constitucional del proceso penal y con la atribución del Ministerio Público de dirigir la investigación.
Según la sentencia, esa dirección no se limita a ordenar diligencias, sino que comprende determinar la forma en que se desarrolla la investigación y decidir si esta permanece desformalizada o avanza hacia la formalización.
El Tribunal precisó que esta facultad no implica arbitrariedad, pues se encuentra sujeta a diversos controles. La ley obliga al fiscal a formalizar cuando requiere determinadas intervenciones judiciales y existen mecanismos para cuestionar formalizaciones arbitrarias, además de eventuales responsabilidades disciplinarias. A ello se suma el principio de objetividad, que obliga al Ministerio Público a investigar tanto los antecedentes que puedan acreditar responsabilidad como aquellos favorables al imputado.
En consecuencia, el Tribunal calificó la facultad contemplada en el artículo 230 como una discrecionalidad técnica y no arbitraria, sometida a límites legales y constitucionales y a distintos contrapesos procesales, entre ellos el control judicial previsto en el artículo 186.
La sentencia agregó que existen razones prácticas para permitir que determinadas investigaciones permanezcan desformalizadas durante un período, especialmente cuando resulta necesario reunir antecedentes esenciales antes de contar con una base suficiente para formalizar.
El Tribunal también destacó que el INDH no impugnó otras disposiciones que regulan la formalización, particularmente los artículos 229, 231 y 232 del Código Procesal Penal. Por ello, aun si se excluyera el artículo 230, el resto del sistema continuaría estructurado sobre la base de que la formalización constituye un acto propio del fiscal.
De esta manera, el Tribunal concluyó que la pretensión del INDH suponía establecer un deber general de formalizar en la oportunidad que el querellante considerara adecuada. Sin embargo, sostuvo que dicho deber no existe y que el Tribunal Constitucional carece de atribuciones para crearlo mediante una sentencia de inaplicabilidad. Además, la exclusión de la norma tampoco conduciría necesariamente a una formalización.
El Tribunal explicó que no existe contradicción entre acoger la impugnación respecto del artículo 186 y rechazarla respecto del artículo 230. Mientras el primero permite al juez acceder a antecedentes y ejercer control judicial sobre una investigación no formalizada, pudiendo eventualmente fijar un plazo para formalizar, sin sustituir a la Fiscalía ni imponerle un resultado, declarar inaplicable el artículo 230 afectaría directamente la atribución constitucional del Ministerio Público para dirigir la investigación y determinar la oportunidad de la formalización.
En definitiva, el Tribunal Constitucional acogió parcialmente el requerimiento y declaró inaplicable, únicamente en la causa concreta, la frase “que se considerare afectada por una investigación que no se hubiere formalizado judicialmente”, contenida en el artículo 186 del Código Procesal Penal. En todo lo demás, incluida la impugnación del artículo 230, rechazó el requerimiento.
La sentencia fue acordada con el voto en contra de la Presidenta María Pía Silva y de los ministros Raúl Mera y Mario Gómez, quienes estuvieron por rechazar íntegramente la acción.
Los disidentes estimaron que la controversia respecto del artículo 186 era esencialmente de legalidad. A su juicio, el INDH pretendía que prevaleciera una determinada interpretación de la disposición, conforme a la cual el querellante estaría legitimado para solicitar al juez un plazo para formalizar. Determinar el sentido correcto de una norma legal, sostuvieron, corresponde a los tribunales ordinarios y no al Tribunal Constitucional.
La disidencia destacó que el propio INDH había utilizado el mecanismo del artículo 186 ante el Juzgado de Garantía y que su solicitud había sido rechazada. Además, el requerimiento sostenía expresamente que el problema se encontraba en una “interpretación restrictiva” de la disposición. Para los ministros disidentes, ello demostraba que el conflicto no se encontraba en el precepto mismo, sino en la interpretación efectuada por la judicatura.
En este sentido, señalaron que la inaplicabilidad constituye un mecanismo de control de constitucionalidad de normas y no una vía para determinar cuál interpretación legal debe prevalecer. El examen de la historia de la ley y la determinación de si el artículo 186 comprende o no al querellante serían cuestiones propias de la justicia ordinaria.
Los disidentes advirtieron además que, incluso aceptando una interpretación restrictiva del artículo 186, persistía la incertidumbre acerca de las consecuencias que tendría el eventual incumplimiento por parte del Ministerio Público de un plazo judicial para formalizar. Existen distintas posiciones respecto de materias como el sobreseimiento, la imposibilidad de formalizar, la adopción de medidas cautelares, la utilización de prueba o incluso la inexistencia de una sanción.
Según la disidencia, las interpretaciones doctrinales y jurisprudenciales sobre esas consecuencias han tenido fundamentalmente una finalidad garantista en favor del imputado. Incluso la denominada formalización en rebeldía no permitiría al querellante acusar válidamente, debido a que la acusación debe referirse a hechos previamente contenidos en una formalización.
Los ministros sostuvieron asimismo que eliminar la frase impugnada no resolvería el problema planteado por el INDH. Por el contrario, dejaría como legitimada a “cualquier persona”, sin establecer la vinculación que esta debe tener con la causa. Para que la decisión favoreciera efectivamente al querellante sería necesario crear nuevas reglas que permitieran al juez o al propio querellante sustituir al fiscal en la formalización, facultades que actualmente no existen.
La disidencia reconoció que el Estado tiene un deber reforzado de investigar y eventualmente sancionar graves violaciones de derechos humanos atribuidas a agentes estatales. Sin embargo, sostuvo que dicho deber se cumple institucionalmente a través del Ministerio Público, órgano al que la Constitución encomienda la investigación de los delitos. Si la Fiscalía incumple o desarrolla deficientemente esa función, podría generarse responsabilidad estatal, pero ello no sería consecuencia de la existencia del artículo 186.
Finalmente, los disidentes señalaron que la gravedad de los hechos investigados refuerza la obligación del Estado y del Ministerio Público de evitar la impunidad y proteger a las víctimas, pero no permite modificar mediante una sentencia de inaplicabilidad la estructura del proceso penal. A su juicio, permitir que el juez o el querellante sustituyan al fiscal en la formalización exigiría crear nuevas reglas legales, cuestión que excede las competencias del Tribunal Constitucional.
En definitiva, la sentencia estableció una distinción entre el control judicial de una investigación no formalizada y la dirección de la investigación penal. La mayoría consideró que, dadas las circunstancias concretas de una investigación por posibles actos de tortura atribuidos a agentes estatales y las reiteradas decisiones de no perseverar y reaperturas ordenadas judicialmente, era constitucionalmente necesario que el querellante pudiera acceder al mecanismo de control previsto en el artículo 186. Al mismo tiempo, mantuvo intacta la atribución exclusiva del Ministerio Público para dirigir la investigación y determinar cuándo corresponde formalizarla.
Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol N°17.279-26 INA y expediente.
Temas
Te puede interesar
Suscribirme a Newsletter