El anuncio de la comisión revisora del Estatuto Administrativo: la necesidad de una reforma pendiente

Este 10 de agosto del año en curso, el Ministro de Hacienda, don Jorge Quiroz, anunció la conformación de una comisión transversal, dirigida por un economista independiente, con el objeto de revisar el Estatuto Administrativo. Consultado por el programa «Estado Nacional» de Televisión Nacional de Chile, el titular de Hacienda calificó la materia como «un tema estructural al que hay que entrar» y adelantó que el ámbito de trabajo de la comisión se circunscribiría a «las relaciones laborales dentro del Estado», en el marco del reordenamiento fiscal impulsado por el actual Gobierno[1]. La noticia despertó, casi de inmediato, la reacción crítica de la Asociación Nacional de Empleados Fiscales, cuya directiva calificó el anuncio ministerial como «contradictorio» y «violento», recordando que ya existía una mesa técnica formalmente instalada por mandato presidencial, conducida por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Al margen de la controversia política que el anuncio suscita, la iniciativa merece una observación desde el ángulo del Derecho Administrativo, y particularmente desde la perspectiva del régimen constitucional que gobierna la organización de la Administración del Estado y de la carrera funcionaria. Bien podría afirmarse que el Estatuto Administrativo actualmente vigente, la Ley N° 18.834, exige una revisión hace ya varias décadas, y no falta parte de la doctrina, de la jurisprudencia y de la propia asociación gremial recién nombrada que así lo reconocen. Sin embargo, la forma en que dicha revisión se anuncia y las señales institucionales que la rodean mueven a formular ciertas prevenciones que este autor no puede sino compartir con la comunidad jurídica.

El Estatuto Administrativo actualmente vigente, aprobado por la Ley N° 18.834, fue promulgado el 15 de septiembre de 1989 y publicado el 23 del mismo mes en el Diario Oficial. Antecedido por el Decreto con Fuerza de Ley N° 338, de 1960 —cuerpo normativo dictado bajo el gobierno del Presidente Jorge Alessandri Rodríguez, con una arquitectura piramidal de la carrera funcionaria centrada en la propiedad del cargo y la promoción por antigüedad—, la Ley N° 18.834 nace en el ocaso del régimen militar, seis meses antes del retorno a la democracia, y dentro del conjunto de cuerpos legales que la historiografía política nacional ha catalogado bajo la etiqueta de «leyes de amarre».

El contexto histórico no puede ignorarse. Como recuerda el profesor Rolando Pantoja Bauzá al describir el ejercicio del poder normativo durante ese período, «el Decreto Ley N° 128 precisó que ‘la Junta de Gobierno ha asumido desde el 11 de septiembre de 1973 el ejercicio de los Poderes Constituyente, Legislativo y Ejecutivo'»[2]. Bajo ese régimen de concentración de las potestades normativas, la Ley N° 18.834 se dictó sin debate parlamentario democrático alguno, con una lógica institucional que privilegió la disciplina y el control funcionarial por sobre la construcción de una carrera pensada como derecho subjetivo del servidor público. Cabe subrayar que la propia arquitectura del artículo 38 de la Constitución Política de la República se había establecido apenas algunos años antes, en 1980, «en el párrafo tercero de su Capítulo IV, al denominarlo ‘Bases Generales de la Administración del Estado’, y al referirse en seguida, en el inciso 1º de su artículo 38, a ‘una ley orgánica constitucional [que] determinará la organización básica de la Administración Pública'»[3].

De la propia arquitectura constitucional se desprende que la carrera funcionaria no es una mera política pública ni un régimen prestacional ordinario, sino un mandato constitucional expreso. El artículo 38 inciso primero de la Carta Fundamental dispone que «una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes»[4]. Ese diseño constitucional se ha desarrollado, siguiendo la sistematización que ofrecen los profesores García Pino y Contreras Vásquez, a través de la Ley Orgánica Constitucional N° 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado y del propio Estatuto Administrativo, cuerpos normativos que regulan la carrera funcionaria «considerando, especialmente, ‘el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones'»[5].

Pese a haber sido dictado en circunstancias excepcionales, el Estatuto Administrativo ha sobrevivido más de treinta y cinco años sin que ninguna reforma refundacional lo alcanzara. Los ajustes normativos que ha experimentado han sido más bien capas sucesivamente superpuestas a un esqueleto original que se mantiene incólume: la Ley N° 19.653, de 1999, sobre Probidad Administrativa aplicable a los órganos de la Administración del Estado, incorporó al ordenamiento un catálogo específico de deberes que hoy opera como matriz de la responsabilidad funcionaria; la Ley N° 19.882, de 2003, sobre Nuevo Trato Laboral, dio origen al Sistema de Alta Dirección Pública y a la Dirección Nacional del Servicio Civil, articulando una capa técnico-profesional paralela para los cargos de I y II nivel jerárquico; posteriormente, la Ley N° 20.955, de 2016, perfeccionó dicho sistema. En tiempo más reciente, la Ley N° 21.643, conocida como «Ley Karin», modificó el artículo 84 del Estatuto Administrativo y ajustó las reglas aplicables al acoso laboral y sexual en la Administración del Estado, imponiendo la elaboración de protocolos internos y afectando el ámbito de los procedimientos disciplinarios.

Con todo, más allá de estas modificaciones, el diseño de fondo de la Ley N° 18.834 permanece esencialmente intacto: tres modalidades de vínculo (planta, contrata y honorarios), un sistema de calificaciones anual, una regulación disciplinaria basada en la investigación sumaria y en el sumario administrativo, causales de expiración estatutariamente tasadas, y una lógica de carrera cuya vigencia práctica ha sido desbordada por la realidad, particularmente por el uso masivo de contratas y honorarios como vías laterales de ingreso a la Administración.

Las críticas al Estatuto Administrativo no son nuevas ni patrimonio exclusivo de un sector político determinado. Desde hace más de una década se viene señalando la rigidez para la salida por bajo desempeño, la desnaturalización del régimen de contrata como forma habitual de ingreso, el uso desviado del contrato a honorarios para funciones permanentes, la debilidad estructural y subjetividad del sistema disciplinario, y una carrera funcionaria cuya proyección práctica se ha ido diluyendo. A modo puramente ejemplar, dos episodios recientes ilustran esta tensión, y precisamente en direcciones opuestas.

El primero es la doctrina de la confianza legítima aplicada al personal a contrata. Esta línea nace del reconocimiento —hecho por la propia Contraloría General de la República en los dictámenes N° 22.766 y N° 85.700, ambos de 2016, consolidado en el dictamen N° 6.400 de 2018 y complementado por el instructivo contenido en el dictamen N° E156.769 de 2021— de que la sucesiva renovación de un vínculo estatutariamente concebido como transitorio genera en el funcionario una expectativa razonable de continuidad, cuya frustración exige del órgano administrativo la dictación de un acto administrativo debidamente fundado. La Excma. Corte Suprema recogió esta doctrina en múltiples pronunciamientos, exigiendo inicialmente un plazo mínimo de dos renovaciones anuales continuas para configurar la expectativa protegida, y extendiéndolo con posterioridad —a partir del año 2022— a plazos más exigentes en fallos orientados a unificar su jurisprudencia[6]. Luego, en noviembre de 2024, la propia Contraloría General de la República, mediante dictamen N° E561.358, se apartó de la discusión al calificarla de materia litigiosa. Cualquiera sea el punto exacto en que la doctrina se encuentre hoy asentada, lo esencial es lo siguiente: la línea de confianza legítima constituye un límite jurisprudencial al ejercicio de una facultad estatutaria que, tal como está diseñada, permitía en la práctica el ejercicio de una potestad casi puramente discrecional. La crítica que dicha línea genera desde ciertos sectores es, precisamente, la de una excesiva protección del vínculo precario, en detrimento de la potestad organizatoria de la Administración.

El segundo episodio opera, en cambio, en la dirección exactamente opuesta. Se trata del fenómeno del uso indebido de licencias médicas en el sector público, respecto del cual pude referirme con anterioridad[7]. El informe de la Contraloría General de la República que detectó más de veinticinco mil funcionarios que habrían salido del país mientras cursaban licencias médicas —cuestión que gatilló procesos sumariales masivos, un instructivo del Ente Contralor y, en el orden jurisdiccional, una serie de sentencias que aún hoy continúan siendo dictadas— evidenció una debilidad institucional distinta: la de un régimen que, teniendo instrumentos disciplinarios formales, no logra activarlos con la oportunidad ni con la proporcionalidad debida. Aquí la queja no es de sobre-protección funcionaria; es que el mismo cuerpo normativo que dificulta desvincular por bajo desempeño resulta incapaz de responder ágil y coherentemente frente a incumplimientos graves.

Ambos casos, no obstante recaer sobre el mismo cuerpo normativo, revelan un punto que no puede ser ignorado por quien pretenda hoy proponer su revisión: el Estatuto Administrativo genera, al mismo tiempo, quejas por exceso de protección estatutaria y quejas por defecto de control disciplinario. Cualquier reforma que enfrente solamente la primera crítica agravará la segunda; y cualquier reforma que enfrente solamente la segunda, arriesga profundizar la primera. Ese equilibrio es, precisamente, el que exige una revisión seria.

Con esa preocupación de fondo, el anuncio ministerial merece ser leído a la luz de tres particularidades que, desde la técnica administrativista, no debieran pasar inadvertidas.

La primera dice relación con la sede desde la cual se anuncia la reforma. Ella no proviene del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, ni del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, ni de la Dirección Nacional del Servicio Civil, sino de la Cartera de Hacienda. La diferencia no es meramente ceremonial. Las reformas al régimen de empleo público en Chile han sido, tradicionalmente, encabezadas por el Ejecutivo desde la Secretaría General de la Presidencia o desde el Servicio Civil, con participación relevante del Ministerio del Trabajo. Que el liderazgo lo tome Hacienda pudiera llevarnos a pensar que la iniciativa seguirá un carácter de política fiscal y de contención del gasto público, antes que un rediseño de la carrera funcionaria. El propio Ministro ha señalado que la propuesta se conecta con la necesidad de «consolidar el reordenamiento fiscal que estamos haciendo»; advertencia que no debiera minimizarse, pues define un ángulo específico de aproximación al problema.

La segunda observación se refiere a la conducción técnica de la comisión anunciada. Consta del propio anuncio ministerial que ella será encabezada por un economista independiente. La calificación profesional del conductor de un proceso de reforma no es un dato menor, en cuanto revela la dogmática subyacente. Un rediseño que verdaderamente atienda al artículo 38 de la Constitución y a la garantía constitucional de la carrera funcionaria requiere insumos de constitucionalistas y administrativistas, no sólo aportes desde la economía. La única gran reforma sistémica al régimen de empleo público chileno posterior a 1989 —la ya referida Ley N° 19.882, de 2003, sobre Nuevo Trato Laboral y Alta Dirección Pública— fue trabajada por una mesa técnico-política mixta, integrada por juristas del área administrativa, cuadros técnicos, actores del mundo académico y representación funcionaria formal. Pudiera pensarse entonces que, la sola conducción económica de una comisión, aun cuando se declare de composición transversal, no bastaría para asegurar que el producto normativo resultante se ajuste al marco constitucional que lo rige.

La tercera observación es institucionalmente delicada. Consta de la crónica que la propia Presidencia había mandatado al Ministerio del Trabajo, al Subsecretario del Trabajo y al Director Nacional del Servicio Civil para conducir una mesa técnica con la Asociación Nacional de Empleados Fiscales, mesa que se encontraba activa, que había recibido un documento formal de parte de la asociación en julio del año en curso, y respecto de la cual apenas en agosto se conoció la respuesta oficial de la Subsecretaría del Trabajo. La superposición institucional de dos instancias con objeto sustancialmente idéntico, y sin coordinación explícita, es en sí misma un problema. Sin embargo, este punto es mas bien un asunto que adornara la contingencia política y supera la presente reflexión.

Ahora bien, ninguna de las observaciones anteriores importa una defensa acrítica del Estatuto Administrativo actualmente vigente. Muy por el contrario, la propia experiencia práctica, y desde luego la propia percepción de las organizaciones funcionarias, sugieren que la Ley N° 18.834 admite —y demanda— una revisión de fondo. Con todo, esa revisión debe descansar sobre presupuestos que no pueden ser eludidos si aspira a producir un resultado normativo estable.

En primer lugar, cualquier reforma debe partir del reconocimiento explícito del marco constitucional que le sirve de anclaje. El artículo 38 de la Carta Fundamental, la Ley Orgánica Constitucional N° 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado y la iniciativa legislativa exclusiva del Presidente de la República en materias de administración financiera y empleos públicos —contenida en el artículo 65 inciso cuarto N° 2 de la Constitución— fijan un perímetro que ninguna comisión, por más «transversal» que se declare, puede desconocer sin riesgo de invalidez del producto normativo resultante.

En segundo lugar, la revisión debe descansar sobre un diagnóstico jurídico prolijo, y no solamente sobre uno económico. Ese diagnóstico debe considerar la jurisprudencia consolidada de la Contraloría General de la República —incluida su recientísima evolución en materia de confianza legítima— y las líneas jurisprudenciales de la Excma. Corte Suprema y de las Ilustrísimas Cortes de Apelaciones, tanto en materia de contratas como en materia disciplinaria.

En rigor, no puede desconocerse que buena parte de los anacronismos y vacíos que hoy exhibe la Ley N° 18.834 ha sido enfrentada, con desigual fortuna pero con notable constancia, precisamente por la vía jurisprudencial. Allí donde el legislador de 1989 no imaginó que el vínculo transitorio de la contrata se transformaría en la puerta principal de ingreso a la Administración, fue la Contraloría General de la República —a través de la línea que arranca del dictamen N° 22.766 de 2016 y se consolida en el dictamen N° 6.400 de 2018— la que construyó la doctrina de la confianza legítima como respuesta a esa desnaturalización estructural. Allí donde el sumario administrativo aparecía en la práctica como una herramienta binaria y desproporcionada, ha sido la jurisdicción de protección, por conducto principalmente de las Ilustrísimas Cortes de Apelaciones y, en última instancia, de la Excma. Corte Suprema, la que ha incorporado al principio de proporcionalidad como parámetro de validez del acto sancionatorio, corrigiendo desviaciones que el propio texto estatutario no previno. Existe, por tanto, un cuerpo jurisprudencial que ha operado, no sin críticas y no sin oscilaciones, como puente entre un texto estatutario diseñado para otra época y una Administración del Estado que enfrenta problemas contemporáneos. En muchos aspectos —y es una constatación que no puede pasar inadvertida al momento de proyectar una reforma— la jurisprudencia ha mirado hacia adelante allí donde la ley ha permanecido inmóvil, incorporando estándares que hoy operan como derecho vigente aun cuando no consten literalmente en el texto de la Ley N° 18.834.

Ese puente jurisprudencial, sin embargo, es por naturaleza contingente. Opera caso a caso, carece del atributo de generalidad propio de la ley, y puede ser modificado por sus propios órganos emisores con consecuencias inmediatas para el conjunto de la Administración. El propio giro doctrinario contenido en el dictamen N° E561.358, de 2024, de la Contraloría General de la República, que se apartó del debate sobre confianza legítima calificándolo de materia litigiosa, ilustra con claridad esa fragilidad: en menos de un lustro, un funcionario a contrata puede pasar de estar protegido por un instructivo administrativo a quedar librado a los vaivenes de la jurisprudencia judicial, sin que el texto legal haya cambiado una sola palabra. Precisamente por esa contingencia, considerar la jurisprudencia y tenerla en vista al momento de proyectar una reforma resulta ya no solo recomendable, sino francamente necesario. No para que el legislador la reproduzca de modo mecánico, sino para que, a partir de ella, discierna qué criterios han decantado con suficiente firmeza como para ser consolidados en el texto legal, cuáles ameritan ser precisados y cuáles, en definitiva, deben ser corregidos. Ignorar ese caudal decisional importaría legislar de espaldas al diagnóstico que la propia práctica jurisdiccional viene formulando sobre el Estatuto Administrativo desde hace, al menos, una década, y arriesgar la producción de una nueva ola de litigios contra los propios órganos de la Administración.

En tercer lugar, la reforma debe involucrar orgánicamente a las organizaciones representativas de los funcionarios de la Administración del Estado. No se trata de una cuestión de deferencia institucional ni de sensibilidad política, sino de una exigencia derivada del propio ordenamiento jurídico en materia de empleo público. La Ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado, y el Convenio N° 151 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública, configuran un marco normativo que reconoce a dichas asociaciones el derecho a intervenir en la determinación de las condiciones de empleo aplicables al personal a su cargo. Ese título jurídico no se agota en la instancia parlamentaria ni queda circunscrito a la negociación de aspectos remuneracionales, opera también, y con particular intensidad, en las fases preliminares de diseño de la política pública que anteceden a la iniciativa legislativa. De ahí que la Asociación Nacional de Empleados Fiscales y las restantes asociaciones representativas del personal de la Administración del Estado cuenten con un fundamento jurídico habilitante para participar en instancias como la comisión que se ha anunciado, y de ahí también que su exclusión temprana, antes de importar una decisión política, importaría un déficit de origen del proceso reformista.

En cuarto lugar, y quizás lo más importante, la revisión debe abordar simultáneamente el conjunto de tensiones estructurales que hoy afectan al Estatuto Administrativo, y no solamente aquellos aspectos que la contingencia mediática o el diagnóstico económico permitan visibilizar con mayor facilidad. Los dos ejemplos referidos en el apartado precedente —el exceso de precariedad del vínculo, que motivó la construcción jurisprudencial de la confianza legítima, y el defecto de control disciplinario, evidenciado por el episodio de las licencias médicas irregulares— constituyen apenas los polos más visibles de un cuadro considerablemente más complejo. Junto a esas dos aristas subsisten sin resolver, entre otras, la desnaturalización del contrato a honorarios como forma encubierta de vinculación para funciones habituales y permanentes, fenómeno que la jurisprudencia laboral ha venido recalificando —con matices, y no sin resistencia— en sede de tutela y de despido injustificado; la ineficacia práctica del sistema de calificaciones anuales, que ha derivado en una calificación en Lista N° 1 casi generalizada y que priva al régimen estatutario de una herramienta genuina de evaluación del desempeño; la debilidad estructural del procedimiento sumarial, con plazos habitualmente incumplidos, aplicación errática de la prescripción de la responsabilidad administrativa contenida en el artículo 158 de la Ley N° 18.834, y estándares de imparcialidad de fiscales instructores que la propia jurisprudencia de protección ha comenzado a cuestionar; el uso discrecional de las figuras de subrogación, comisión de servicio y encomendación de funciones como vías laterales para eludir el rigor de la carrera; el desalineamiento entre la carrera funcionaria del Estatuto Administrativo y el Sistema de Alta Dirección Pública, capa técnico-profesional que ha operado paralelamente desde la Ley N° 19.882 sin integrarse siempre de modo coherente con el escalafón; la fragmentación estatutaria producto de la coexistencia entre la Ley N° 18.834 y los estatutos especiales del sector salud (Leyes N° 15.076 y N° 19.664), del régimen municipal (Ley N° 18.883) y de otros cuerpos con estatuto propio, que arroja soluciones normativas divergentes para problemas sustancialmente idénticos; y el vacío que exhibe la Ley N° 18.834 en materia de graduación proporcional de las medidas disciplinarias, cuestión que la Excma. Corte Suprema y las Ilustrísimas Cortes de Apelaciones han venido supliendo por vía jurisprudencial, con las contingencias propias de todo ejercicio jurisdiccional casuístico. No basta, por tanto, con enfrentar una o dos dimensiones del problema. Hacerlo así, además de generar un régimen aún más desequilibrado que el vigente, importaría una nueva postergación disfrazada de reforma, y la Administración del Estado no puede darse el lujo de seguir consintiéndola.

En definitiva, la revisión del Estatuto Administrativo es una tarea pendiente y, en muchos sentidos, largamente postergada. Pero es una tarea de Estado y no meramente de política fiscal. Exige la conducción de una comisión mixta pero con anclaje constitucional explícito, con diagnóstico jurisprudencial serio, con participación funcionaria efectiva, y con simetría en la revisión de las grandes fallas que hoy exhibe la Ley N° 18.834. Un proceso que no reúna esos presupuestos corre el riesgo de terminar en un producto normativo de vida efímera, y de agregar una nueva capa de precariedad al ya frondoso paisaje del derecho administrativo criollo. (Santiago, 10 de agosto de 2026)

[1]https://www.latercera.com/pulso/noticia/quiroz-anuncia-comision-para-revisar-estatuto-administrativo-y-despierta-enfado-de-los-funcionarios-publicos/

[2]Pantoja Bauzá, Rolando, El Derecho Administrativo. Concepto, características, sistematización, prospección, 2ª edición actualizada, Colección Manuales Jurídicos N° 106, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, Chile, 2007, p. 53.

[3]Pantoja Bauzá, Ob. cit., p. 39.

[4]Pantoja Bauzá, Ob. cit., p. 62-63.

[5]García Pino, Gonzalo y Contreras Vásquez, Pablo, Diccionario Constitucional Chileno, Cuadernos del Tribunal Constitucional N° 55, Santiago de Chile, 2014, p. 78.

[6]Excma. Corte Suprema, causas Roles N° 38.681-2017, N° 15.122-2018 y N° 161.254-2022, entre otros pronunciamientos que consolidaron el criterio de las dos renovaciones anuales continuas. Con posterioridad, dicho Tribunal Superior extendió el estándar en un conjunto de causas resueltas a partir del año 2022 (v.gr. Roles N° 26.112-2022, N° 26.131-2022, N° 26.196-2022, N° 26.279-2022 y N° 26.301-2022).

[7] https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/crisis-de-las-licencias-medicas-en-chile-sintoma-de-problemas-estructurales-profundos-en-la-administracion-publica/