Ley de Transparencia
Empate en el TC deja vigente norma que impide a la Administración reclamar contra decisiones del CPLT fundadas en la causal de afectación de sus funciones.
El Tribunal Constitucional desestimó el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido por la Tesorería General de la República respecto del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública, al producirse un empate de cuatro votos contra…
El Tribunal Constitucional desestimó el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido por la Tesorería General de la República respecto del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública, al producirse un empate de cuatro votos contra cuatro.
La norma impugnada impide a los órganos de la Administración reclamar judicialmente contra las decisiones del Consejo para la Transparencia que ordenen entregar información previamente denegada cuando la negativa se haya fundado en la causal prevista en el artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia, relativa a la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano.
Al no ser dirimente el voto de la Presidenta en esta materia, no se alcanzó la mayoría constitucional requerida para declarar la inaplicabilidad del precepto en la gestión pendiente ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
El conflicto se originó en una solicitud mediante la cual un particular requirió a la Tesorería una base de datos jurídica completa y actualizada elaborada por su División Jurídica, junto con los enlaces a los respectivos pronunciamientos, instrucciones, circulares y actos administrativos.
El Servicio rechazó la solicitud argumentando que el requerimiento comprendía miles de documentos que debían ser revisados individualmente para identificar y tarjar datos personales o sensibles antes de su entrega.
Solo respecto de los años 2023 y 2024, la Tesorería contabilizó aproximadamente 3.962 documentos. Estimó que la revisión de cada uno demandaría cerca de cinco minutos, lo que representaba unas 330 horas de trabajo, equivalentes a más de 38 jornadas laborales completas.
Añadió que su División Jurídica contaba con una dotación reducida y que destinar funcionarios a esa labor afectaría el cumplimiento de sus funciones permanentes. Por ello, invocó la causal de reserva del artículo 21 N°1 letra c), referida a la distracción indebida de funcionarios.
El solicitante recurrió ante el Consejo para la Transparencia que acogió el amparo y ordenó entregar la información. El CPLT estimó que la Tesorería no había acreditado una afectación real, específica y significativa de sus funciones.
Frente a esa decisión, el Servicio interpuso un reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago, sosteniendo que el Consejo había desconocido los antecedentes técnicos aportados y aplicado de manera excesivamente restrictiva la causal de reserva.
Durante la tramitación del reclamo, el Consejo alegó que la Tesorería carecía de legitimación activa para recurrir judicialmente, precisamente porque había denegado la información invocando el artículo 21 N°1, supuesto en el cual el artículo 28, inciso segundo, excluye el reclamo de los órganos administrativos.
Ante el Tribunal Constitucional, la Tesorería sostuvo que esta prohibición vulneraba la tutela judicial efectiva, la igualdad ante la ley y los principios de juridicidad e inexcusabilidad. Argumentó que la disposición no se limitaba a regular un recurso, sino que excluía completamente el control judicial respecto de una categoría de controversias, dejando al CPLT como instancia definitiva para resolver sobre la procedencia de la causal de reserva.
Asimismo, denunció una asimetría procesal, pues el particular puede recurrir judicialmente contra determinadas decisiones del Consejo, mientras el órgano público queda impedido de obtener revisión judicial cuando la controversia se refiere a la causal del artículo 21 N°1.
El CPLT, en cambio, defendió la constitucionalidad de la restricción. Sostuvo que la causal del artículo 21 N°1 presenta una especial complejidad, pues su configuración depende en buena medida de antecedentes proporcionados por el propio órgano requerido acerca de la manera en que la entrega de información afectaría sus funciones.
A juicio del CPLT, el legislador estableció la prohibición para evitar que esta causal pudiera utilizarse reiteradamente como un obstáculo al derecho de acceso a la información y para impedir que los procedimientos se prolongaran mediante impugnaciones judiciales.
El Consejo sostuvo que no existía una privación arbitraria del acceso a la justicia, sino una opción legislativa destinada a equilibrar la transparencia con el adecuado funcionamiento de la Administración, dentro del margen de configuración que corresponde al legislador en materia procesal.
Voto por rechazar
Las ministras Nancy Yáñez y Catalina Lagos, junto con los ministros Raúl Mera y Marcela Peredo, estuvieron por desestimar el requerimiento, aunque desarrollaron fundamentos diferenciados en algunos aspectos.
Recordaron que la Ley N°20.285 se inserta en el principio de publicidad establecido en el artículo 8° de la Constitución y en los estándares desarrollados a partir de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes vs. Chile, que reconoce el acceso a la información pública como un instrumento de control democrático de la actuación estatal.
En este marco, la publicidad constituye la regla y el secreto o reserva la excepción. Los ministros destacaron que la causal del artículo 21 N°1 fue objeto de especial atención durante la tramitación legislativa, precisamente por el riesgo de que pudiera ser utilizada como una barrera al acceso a la información.
El voto sostuvo que la Constitución no establece un modelo único de debido proceso ni garantiza que todo acto administrativo deba ser susceptible de revisión judicial. Corresponde al legislador configurar los procedimientos y recursos, siempre que respete las exigencias mínimas de racionalidad y justicia.
Desde esa perspectiva, la sola inexistencia de un recurso judicial no supone, por sí misma, una vulneración constitucional.
Los ministros consideraron que la prohibición contenida en el artículo 28, inciso segundo, resulta razonable atendida la naturaleza particular de la causal del artículo 21 N°1. Esta se configura a partir de la alegación del propio órgano requerido de que la publicidad afectaría el adecuado cumplimiento de sus funciones, por lo que la restricción buscaría evitar un uso abusivo de dicha excepción.
Añadieron que existe un procedimiento administrativo especial ante el CPLT, en el cual se conocen y ponderan los argumentos tanto del solicitante como del órgano público.
En materia de igualdad ante la ley, descartaron una discriminación arbitraria entre particulares y órganos administrativos, pues no se trataría de sujetos que se encuentren en una situación jurídicamente equivalente.
Asimismo, destacaron que la prohibición de reclamar no es absoluta, ya que se limita a aquellos casos en que la negativa de acceso se funda en el artículo 21 N°1. Las restantes causales de reserva permanecen sujetas al régimen general de impugnación establecido por la Ley de Transparencia.
En cuanto a los principios de juridicidad e inexcusabilidad, señalaron que la jurisdicción debe ejercerse dentro de las competencias y procedimientos establecidos por la ley. El artículo 76 de la Constitución no obligaría a los tribunales a conocer acciones cuya procedencia haya sido expresamente excluida por el legislador.
Finalmente, destacaron que el CPLT no solo tiene la función de promover el acceso a la información, sino también de velar por la protección de antecedentes sujetos legalmente a reserva. Por ello, debe ponderar ambos intereses en cada caso.
Desde esta perspectiva, concluyeron que la Constitución no consagra un principio absoluto de impugnabilidad judicial de todo acto administrativo y que la restricción cuestionada constituye una opción legislativa acotada y razonable.
Prevención del ministro Raúl Mera
El ministro Raúl Mera concurrió a la decisión de desestimar el requerimiento por un fundamento distinto.
Sostuvo que la Tesorería General de la República es un órgano administrativo dependiente del Poder Ejecutivo y que, por ello, no tendría la autonomía necesaria para invocar determinadas garantías constitucionales frente a una ley en cuya formación intervino institucionalmente el propio Ejecutivo como colegislador.
A su juicio, si bien el Estado puede invocar garantías fundamentales en determinadas circunstancias —por ejemplo, garantías procesales al comparecer ante tribunales frente a órganos independientes—, un órgano dependiente del Ejecutivo no podría actuar simultáneamente como titular de derechos fundamentales y como sujeto obligado por normas cuya formación contó con la intervención institucional del propio Ejecutivo.
Prevención de la ministra Marcela Peredo
La ministra Marcela Peredo concurrió a la decisión desde una perspectiva centrada en la relevancia constitucional del principio de publicidad.
Señaló que el análisis debía partir del artículo 8° de la Constitución, que establece la publicidad de los actos, resoluciones, fundamentos y procedimientos de los órganos estatales, mientras que el secreto y la reserva constituyen excepciones que deben encontrarse legalmente justificadas.
Destacó que el acceso a la información pública resulta esencial para el carácter democrático de la República, pues permite controlar el ejercicio del poder, exigir responsabilidad a las autoridades y favorecer una participación informada en los asuntos públicos.
Sin embargo, precisó que el derecho de acceso a la información no es absoluto, ya que la propia Constitución admite excepciones destinadas, entre otros fines, a proteger el debido cumplimiento de las funciones de los órganos públicos.
Aplicando estos criterios al caso, la ministra puso especial énfasis en que fue la propia Tesorería la que escogió invocar la causal del artículo 21 N°1 para denegar la información, pese a conocer las consecuencias procesales asociadas a dicha causal.
A su juicio, la restricción al reclamo judicial resulta razonable y busca proteger el mandato constitucional de publicidad, especialmente considerando que durante la tramitación de la Ley N°20.285 se advirtió sobre el riesgo de que la causal de afectación de las funciones del órgano fuera utilizada como una barrera para el acceso a la información.
Por ello, estimó que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, en el caso concreto no producía efectos contrarios a la Constitución.
Voto por acoger
La Presidenta María Pía Silva y los ministros Miguel Ángel Fernández, Héctor Mery y Mario Gómez estuvieron por acoger el requerimiento.
Para este grupo, el artículo 28, inciso segundo, establece una prohibición inequívoca que impide a un órgano administrativo someter a los tribunales una decisión adversa del CPLT cuando la negativa de información se fundó en la causal del artículo 21 N°1.
A su juicio, cuando un órgano deniega información por estimar que su entrega afectará el cumplimiento de sus funciones y el Consejo para la Transparencia discrepa y ordena entregarla, existe un verdadero conflicto jurídico respecto de la concurrencia de una causal de reserva.
El voto destacó que el debido cumplimiento de las funciones de los órganos constituye una causal de reserva expresamente reconocida por el artículo 8° de la Constitución, al igual que la protección de los derechos de las personas, la seguridad nacional y el interés nacional.
Por ello, sostuvo que esta causal no puede ser considerada de menor entidad ni recibir un tratamiento que impida completamente su revisión jurisdiccional.
Los ministros diferenciaron el amparo administrativo ante el CPLT del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones. A su juicio, el sistema resulta especialmente gravoso para el órgano requerido cuando el Consejo revoca su decisión y ordena entregar la información, pues en esa hipótesis la Administración queda privada de toda posibilidad de obtener una revisión judicial.
En cambio, el particular dispone de mecanismos jurisdiccionales para cuestionar determinadas decisiones del Consejo cuando estas resultan desfavorables a su pretensión de acceso.
Para el voto por acoger, esta diferencia afecta la tutela judicial efectiva, al impedir que una controversia jurídica sea sometida al conocimiento de un tercero independiente e imparcial.
El voto también cuestionó que la exclusión opere únicamente respecto de la causal del artículo 21 N°1, pues los órganos públicos sí pueden reclamar judicialmente cuando la negativa se funda en otras causales de reserva.
A juicio de los ministros, no resulta coherente impedir la revisión judicial precisamente respecto de una causal que cuenta con reconocimiento constitucional.
Asimismo, observaron una tensión institucional derivada de la función del CPLT, cuya misión comprende promover la transparencia y garantizar el acceso a la información. Precisamente por esa posición institucional, estimaron necesario que sus decisiones puedan ser sometidas a revisión judicial cuando exista una controversia con el órgano requerido.
El voto agregó que la publicidad no puede prevalecer automáticamente sobre todos los demás bienes constitucionales. Impedir toda revisión judicial de una decisión que descarta la causal del artículo 21 N°1 supone otorgar una primacía procesal a la transparencia, aun frente a otro bien expresamente protegido por el artículo 8° de la Constitución: el debido cumplimiento de las funciones de los órganos públicos.
Los ministros reconocieron que el legislador pudo haber buscado evitar un uso abusivo de la causal de reserva por parte de la Administración. Sin embargo, estimaron que el sistema debía contemplar también una instancia de revisión frente a un eventual error del Consejo para la Transparencia.
Por estas razones, estuvieron por declarar inaplicable el artículo 28, inciso segundo, en la gestión pendiente.
La decisión deja planteada una divergencia relevante en torno al equilibrio entre dos bienes constitucionalmente reconocidos: por una parte, el principio de publicidad y el derecho de acceso a la información pública y, por otra, la protección del debido cumplimiento de las funciones de los órganos estatales.
Mientras el voto por rechazar consideró que la exclusión del reclamo judicial constituye una restricción legislativa acotada y razonable destinada a evitar el uso abusivo de una causal de reserva, el voto por acoger estimó que dicha prohibición priva al órgano administrativo de una revisión judicial independiente respecto de una causal expresamente reconocida por la Constitución.
Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol N°16.906-25 INA y expediente.
Temas
Te puede interesar
Suscribirme a Newsletter