Judicial
Planificación urbana en Reñaca
Corte mantiene reducción de constructibilidad en Reñaca Norte
La Corte de Valparaíso rechazó el reclamo contra la modificación del Plan Regulador Comunal de Viña del Mar, que redujo el coeficiente de constructibilidad en terrenos sin edificar. Descartó que la medida constituyera una expropiación regulatoria o que requiriera evaluación ambiental estratégica, y sostuvo que el control judicial no permite revisar la conveniencia técnica de las decisiones urbanísticas.
La Corte de Apelaciones de Valparaíso rechazó el reclamo de ilegalidad municipal interpuesto en contra del decreto alcaldicio que modificó el Plan Regulador Comunal de Viña del Mar para el sector Reñaca Norte Costa, al concluir que no se acreditó una infracción legal en el ejercicio de la potestad municipal de planificación urbana.
La acción, deducida conforme al artículo 151 de la Ley Nº18.695, impugnó el Decreto Alcaldicio mediante el cual la Municipalidad de Viña del Mar promulgó una modificación al instrumento de planificación territorial aplicable al sector.
La reclamante, propietaria de un inmueble ubicado en Reñaca Norte Costa y titular de un permiso de obra nueva, cuestionó también el rechazo tácito del reclamo administrativo presentado ante el municipio el 21 de noviembre de 2025.
La ejecución del proyecto autorizado por dicho permiso se encontraba paralizada como consecuencia de una sentencia de protección dictada anteriormente por la misma Corte (Rol Nº34.140-2020), mientras se obtenía la aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental.
La modificación impugnada redujo el coeficiente de constructibilidad aplicable a los lotes remanentes sin edificar del sector desde un 200% a un 15%. Asimismo, incorporó las zonas V3a, V3b y de Paisaje Dunar, esta última destinada a usos de equipamiento, espacio público y áreas verdes.
La controversia consistió en determinar si la Municipalidad ejerció legítimamente las atribuciones que le entrega el ordenamiento jurídico para modificar el Plan Regulador Comunal o si incurrió en las ilegalidades denunciadas por la propietaria.
La reclamante sostuvo que las nuevas restricciones urbanísticas eran desproporcionadas y configuraban una expropiación regulatoria encubierta. También denunció que la modificación no fue sometida a evaluación ambiental estratégica, que sus observaciones fueron rechazadas durante el proceso de participación ciudadana y que el alcalde no se pronunció expresamente sobre el reclamo administrativo presentado en sede municipal.
Al resolver, la Corte precisó que el reclamo de ilegalidad solo permite controlar que los actos municipales respeten las normas jurídicas aplicables. Por ello, el tribunal no puede sustituir a la autoridad planificadora en apreciaciones relacionadas con el mérito, la oportunidad o la conveniencia técnica de sus decisiones, salvo que estas se traduzcan en una infracción concreta al ordenamiento jurídico.
El fallo recordó, además, que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad conforme al artículo 3 de la Ley Nº19.880, por lo que corresponde a quien pretende dejarlos sin efecto acreditar las infracciones que les atribuye.
La Corte situó la controversia dentro del marco establecido en los artículos 28 decies y 60 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que definen la planificación urbana como una función pública destinada a organizar el uso del suelo de acuerdo con el interés general.
El ejercicio de esta potestad debe encontrarse fundado y ser coherente con los estudios técnicos pertinentes, incluidos aquellos relativos a los riesgos existentes en el territorio. A ello se suman las disposiciones de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones que exigen que la memoria explicativa del instrumento exponga los antecedentes técnicos que justifican las decisiones de planificación y contenga un estudio de riesgos.
Respecto de la evaluación ambiental estratégica, el tribunal analizó el artículo 29, letra d), del Decreto Supremo Nº32, de 2015, del Ministerio del Medio Ambiente, que establece las situaciones en que una modificación a un plan regulador comunal debe considerarse sustancial.
La norma contempla, entre otras hipótesis, la ampliación del área urbana, la disminución de áreas verdes en al menos un 5%, la incorporación de nuevas declaratorias de utilidad pública para vías colectoras, la instalación de infraestructura contaminante o peligrosa y el aumento de la altura, densidad o constructibilidad por sobre determinados porcentajes.
La Corte estableció que la eliminación del uso residencial en algunas áreas y la reducción del coeficiente de constructibilidad no se encuentran comprendidas en ninguna de esas situaciones, debido a que la regulación exige un incremento en la intensidad del uso del suelo y no una disminución.
En consecuencia, concluyó que la sola circunstancia de que el municipio justificara la modificación en razones de riesgo, protección ecológica o planificación territorial no generaba automáticamente la obligación de someterla a evaluación ambiental estratégica. Esta exigencia depende del cumplimiento de las condiciones objetivas previstas en la normativa y no únicamente de la finalidad declarada por la autoridad.
El tribunal agregó que la reclamante no denunció la inexistencia del estudio de riesgos exigido por la Ordenanza General ni identificó un defecto concreto en su metodología o fundamentación. Por ello, estimó que no correspondía efectuar una declaración general acerca de la suficiencia científica de antecedentes técnicos que no habían sido impugnados específicamente.
En relación con la expropiación regulatoria alegada, la Corte distinguió entre las restricciones sobre los usos y la intensidad de construcción permitidos por un instrumento de planificación territorial y la privación del dominio propia de una expropiación.
La primera corresponde al ejercicio ordinario de la potestad reguladora, mientras que la segunda exige una declaración de utilidad pública y la transferencia formal del bien.
El fallo sostuvo que quien alega una privación ilegítima del derecho de propiedad debe acreditar la aplicación concreta de la regulación sobre su inmueble y explicar de qué manera afecta las facultades del dominio.
La reclamante no cumplió esa carga, pues no precisó si su predio quedó comprendido en las zonas V3a, V3b o de Paisaje Dunar, ni explicó la incidencia de la nueva normativa sobre el permiso de obra nueva otorgado en 2019 y amparado por la presunción de legalidad que la Ordenanza General reconoce a los permisos de edificación.
La Corte aclaró también que la paralización de las obras no fue provocada por el decreto municipal impugnado, sino por un régimen jurídico diferente, relacionado con la evaluación ambiental del proyecto específico ordenada en una causa de protección anterior. Dicha evaluación no podía confundirse con la evaluación ambiental estratégica aplicable a los instrumentos de planificación territorial.
En cuanto a la participación ciudadana, la sentencia recordó que el artículo 43 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones obliga al Concejo Municipal a conocer y resolver las observaciones presentadas, pero no les reconoce un carácter vinculante.
Por ello, la sola circunstancia de que todas las observaciones fueran rechazadas no configuraba una infracción al debido procedimiento administrativo, especialmente porque quedó acreditado que fueron efectivamente examinadas mediante los respectivos acuerdos municipales.
Respecto de la falta de respuesta expresa al reclamo administrativo, la Corte aplicó el artículo 151, letra c), de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, conforme al cual la impugnación se entiende rechazada cuando el alcalde no se pronuncia dentro de los 15 días siguientes a su recepción.
El fallo explicó que el rechazo tácito constituye una consecuencia jurídica establecida por el legislador y no una omisión ilegal. Su finalidad es precisamente habilitar al reclamante para acudir ante la Corte de Apelaciones.
El tribunal desestimó también las demás infracciones constitucionales denunciadas, debido a que todas derivaban de las mismas restricciones urbanísticas ya examinadas y carecían de una argumentación autónoma.
La alegación de desigualdad se sustentó en la comparación de procedimientos sometidos a presupuestos y finalidades diferentes. Asimismo, las supuestas vulneraciones a la libertad de trabajo, al derecho a desarrollar actividades económicas y a la prohibición de discriminación arbitraria no fueron vinculadas con una infracción concreta e independiente.
La afectación del derecho de propiedad, por su parte, se basó en la tesis de la expropiación regulatoria que ya había sido descartada.
La sentencia reafirmó que el control judicial de los instrumentos de planificación territorial no permite revisar la conveniencia, oportunidad o mérito técnico de las decisiones adoptadas por la autoridad, sino únicamente verificar el cumplimiento de las normas sobre competencia, procedimiento y motivación.
Asimismo, precisó que las hipótesis legales que obligan a realizar una evaluación ambiental estratégica suponen, en esta materia, un aumento de la intensidad del uso del suelo. Por ello, una modificación que disminuye la constructibilidad no queda sometida a dicha evaluación por esa sola circunstancia.
El fallo también delimitó los requisitos necesarios para alegar una expropiación regulatoria en un reclamo de ilegalidad municipal, exigiendo acreditar de manera concreta, y no meramente hipotética, la incidencia de la regulación sobre el derecho de propiedad invocado.
Al no haberse demostrado ninguna de las ilegalidades denunciadas, la Corte de Valparaíso rechazó el reclamo, sin costas, y mantuvo plenamente vigente el Decreto Alcaldicio de la Municipalidad de Viña del Mar.
Vea sentencia Corte de Valparaíso Rol Nº209-2025 (Contencioso Administrativo).
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