Opinión
Eficacia del control administrativo y revisión judicial: a propósito del reciente fallo del Tribunal Constitucional sobre el Consejo para la Transparencia, por Julio Nicolás Alfaro Alfaro
La reciente sentencia del Tribunal Constitucional (Rol 16.503-2025) reabre el debate sobre la impugnabilidad de los actos administrativos al declarar inaplicable la prohibición de reclamar judicialmente contra decisiones del Consejo para la Transparencia fundadas en el artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285. El presente análisis examina cómo esta apertura al control jurisdiccional garantiza la tutela judicial efectiva y el principio de juridicidad. Sin embargo, se advierte sobre la necesidad de establecer criterios de revisión objetivos y restrictivos para evitar una judicialización estratégica
La reciente sentencia del Tribunal Constitucional que acoge un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285 reabre un debate relevante en torno al diseño institucional del sistema chileno de transparencia y, en particular, sobre los límites del control administrativo ejercido por el Consejo para la Transparencia. Al declarar inaplicable la norma que impedía a los órganos de la Administración del Estado impugnar judicialmente determinadas decisiones del Consejo, el Tribunal no solo resolvió un conflicto concreto, sino que incidió directamente en la forma en que se articulan la tutela judicial efectiva, el principio de impugnabilidad de los actos administrativos y la eficacia práctica de los órganos de control administrativo autónomos.
Hasta antes de este pronunciamiento, el régimen recursivo previsto en la Ley de Transparencia configuraba, en ciertos supuestos, un sistema de control administrativo en única instancia, en el que las decisiones del Consejo para la Transparencia adquirían un carácter prácticamente definitivo frente a los órganos requeridos, especialmente cuando la denegación de información se fundaba en la causal de afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano. La sentencia comentada cuestiona la constitucionalidad de este diseño, al estimar que la exclusión absoluta del control jurisdiccional respecto de una causal de reserva de jerarquía constitucional resulta incompatible con principios estructurales del Derecho Público, en particular con la igualdad de jerarquía de las causales previstas en el artículo 8° de la Constitución y con la exigencia de control judicial sobre la Administración.
Desde esta perspectiva, el fallo del Tribunal Constitucional pone en tensión dos objetivos igualmente relevantes del sistema jurídico: por una parte, la necesidad de asegurar un control jurisdiccional efectivo sobre la actuación administrativa y, por otra, la mantención de un control administrativo dotado de fuerza decisoria suficiente para garantizar la eficacia del derecho de acceso a la información pública. La habilitación de la revisión judicial, aun cuando constitucionalmente atendible, introduce el riesgo de dilatar el cumplimiento de las decisiones del Consejo para la Transparencia y de debilitar su capacidad disuasiva frente a los órganos requeridos. El análisis del fallo, por tanto, no puede agotarse en su corrección constitucional, sino que exige evaluar críticamente sus efectos sobre el funcionamiento práctico del sistema de transparencia administrativa.
El sistema de acceso a la información pública diseñado por la Ley N° 20.285 se estructura sobre la base de un control administrativo especializado, destinado a corregir las decisiones de los órganos de la Administración que restringen el principio de publicidad consagrado en el artículo 8° de la Constitución. En este contexto, la intervención del Consejo para la Transparencia se concibe como un mecanismo de control externo que, mediante la resolución de los amparos por denegación de información, busca asegurar una aplicación efectiva y uniforme de las causales de secreto o reserva previstas por el legislador.
Uno de los rasgos centrales de este modelo ha sido la fuerza decisoria de las resoluciones administrativas que acogen los amparos, en cuanto producen efectos obligatorios inmediatos para los órganos requeridos. Esta característica no es accidental, sino que responde a una opción legislativa orientada a evitar que el derecho de acceso a la información quede supeditado a procesos largos o a instancias sucesivas de revisión, privilegiando así la oportunidad y eficacia del control administrativo por sobre la judicialización del conflicto.
Desde esta perspectiva, el régimen recursivo establecido en la Ley de Transparencia no solo cumple una función de control de legalidad, sino que también opera como un instrumento de diseño institucional destinado a modelar los incentivos de la Administración. Al reducir los espacios de impugnación judicial en determinados supuestos, el sistema buscó desincentivar la resistencia administrativa y reforzar el carácter excepcional de las causales de reserva, particularmente de aquellas cuya invocación descansa en apreciaciones funcionales del propio órgano requerido.
Sin embargo, esta opción normativa supuso aceptar que, en ciertos casos, el control administrativo se ejerciera con carácter prácticamente definitivo, desplazando el control jurisdiccional a un plano residual o inexistente. Ello permitió dotar al sistema de transparencia de una eficacia inmediata, pero al mismo tiempo introdujo una tensión con principios estructurales del Derecho Administrativo, en la medida en que la fuerza decisoria del control administrativo comenzó a operar en un espacio relativamente ajeno a la revisión judicial. Esta tensión constituye el punto de partida para comprender el conflicto que subyace al pronunciamiento del Tribunal Constitucional que se analiza.
El conflicto constitucional que da origen a la sentencia comentada se sitúa directamente en el diseño del régimen recursivo previsto en el artículo 28 de la Ley N° 20.285. Dicha disposición contempla el reclamo de ilegalidad ante las Cortes de Apelaciones como mecanismo de control jurisdiccional de las decisiones del Consejo para la Transparencia, pero introduce una restricción significativa respecto de la legitimación activa de los órganos de la Administración del Estado. En particular, les impide reclamar judicialmente cuando el Consejo acoge un amparo y ordena la entrega de información cuya denegación se había fundado en la causal prevista en el artículo 21 N° 1 de la misma ley.
Esta causal de reserva —referida a la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido— presenta una fisonomía singular dentro del catálogo de excepciones a la publicidad. A diferencia de otras causales, su configuración descansa en una ponderación estrechamente vinculada al contexto funcional del órgano que la invoca, en cuanto supone evaluar si la divulgación de la información solicitada interfiere con el ejercicio de competencias legalmente asignadas o con el desarrollo de procedimientos administrativos en curso. Se trata, por tanto, de una causal cuyo contenido se define a partir de una apreciación cualificada del impacto que la publicidad puede generar sobre la actividad administrativa.
El legislador justificó históricamente la exclusión del control judicial en este supuesto como un mecanismo destinado a prevenir el uso abusivo de una causal de formulación amplia y potencialmente expansiva. Bajo esta lógica, la restricción del reclamo de ilegalidad buscaba reforzar la eficacia del derecho de acceso a la información pública, evitando que los órganos administrativos transformaran la causal del artículo 21 N° 1 en una vía generalizada de resistencia frente a las solicitudes de información, configurando un régimen de reclamación judicial estrictamente delimitado que excluía expresamente la legitimación activa de la autoridad requerida en dicho supuesto. El Consejo para la Transparencia quedaba, así, investido de una potestad decisoria final respecto de la procedencia de dicha causal.[1]
No obstante, este diseño normativo introdujo una diferencia relevante entre las causales de reserva reconocidas por la Constitución y desarrolladas por la ley. Mientras las decisiones del Consejo que versaban sobre otras causales —como la seguridad de la Nación, el interés nacional o los derechos de las personas— podían ser objeto de control jurisdiccional, aquellas fundadas en la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano quedaban excluidas de toda revisión judicial cuando el Consejo optaba por acoger el amparo. De este modo, una causal dotada de jerarquía constitucional quedaba sometida, en los hechos, a un régimen de control más débil que el previsto para otras hipótesis de reserva.
Esta asimetría normativa es la que configura el núcleo del problema constitucional abordado por el Tribunal Constitucional, en cuanto plantea la compatibilidad de un sistema que, con el objetivo de fortalecer la transparencia administrativa, termina por excluir el control judicial respecto de una causal de reserva expresamente reconocida por la Constitución, entregando a un órgano administrativo autónomo la resolución definitiva de un conflicto de relevancia constitucional.
El Tribunal Constitucional aborda el conflicto planteado desde una premisa estructural del Derecho Público: la exigencia de control jurisdiccional de la actuación administrativa como manifestación del principio de juridicidad. En este marco, la sentencia sostiene que la exclusión absoluta del control judicial respecto de determinadas decisiones del Consejo para la Transparencia no resulta compatible con la Constitución, en la medida en que priva a actos administrativos con relevancia constitucional de toda posibilidad de revisión por un órgano jurisdiccional independiente e imparcial, consolidando espacios de decisión administrativa ajenos al control externo, cuestión que resulta incompatible con las bases mismas del Estado de Derecho.[2]
Uno de los ejes centrales del razonamiento del Tribunal consiste en afirmar que las causales de secreto o reserva previstas en el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución poseen igual jerarquía normativa. Desde esta perspectiva, no existiría un fundamento constitucional suficiente para que el legislador establezca un trato diferenciado que permita la revisión judicial de ciertas causales —como aquellas relativas a la seguridad de la Nación o al interés nacional— y, al mismo tiempo, excluya de dicho control a la causal de afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano. Tal diferenciación, a juicio del Tribunal, carece de coherencia sistemática y termina por debilitar la protección constitucional de esta última causal.
Asimismo, el Tribunal pone especial énfasis en la naturaleza administrativa del Consejo para la Transparencia, destacando que, pese a su autonomía y especialización técnica, se trata de un órgano que ejerce potestades administrativas y decisorias sometidas al principio de control. La concentración de funciones normativas, administrativas y resolutivas en un solo órgano refuerza, según el fallo, la necesidad de contar con mecanismos de revisión jurisdiccional que permitan corregir eventuales errores o excesos en el ejercicio de dichas potestades, evitando la consolidación de espacios de decisión administrativa exentos de control externo.
El razonamiento del Tribunal también se detiene en la posición procesal de los órganos de la Administración del Estado dentro del procedimiento de acceso a la información. La sentencia advierte que el régimen impugnado generaba una asimetría relevante, al permitir que solicitantes y terceros acudieran a los tribunales para cuestionar decisiones del Consejo, mientras que el órgano requerido quedaba obligado a aceptar como definitiva una resolución administrativa que podía incidir directamente en el ejercicio de sus funciones legales. Esta situación es calificada como una carga excesiva, incompatible con las garantías del debido proceso y con la tutela judicial efectiva.
Sobre esta base, el Tribunal concluye que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285 vulnera, en el caso concreto, los artículos 8° y 19 N° 3 de la Constitución, en relación con el principio de control judicial de la Administración. La declaración de inaplicabilidad no se construye, por tanto, como un cuestionamiento al principio de transparencia, sino como una corrección a un diseño normativo que había llevado el fortalecimiento del control administrativo hasta el punto de excluir indebidamente la revisión jurisdiccional de decisiones con relevancia constitucional.
Sin perjuicio de la corrección constitucional del razonamiento desarrollado por el Tribunal Constitucional, el fallo deja abierto un problema relevante desde la perspectiva del funcionamiento del sistema de transparencia: la ausencia de criterios objetivos que delimiten cuándo y bajo qué condiciones resulta procedente la revisión judicial de las decisiones del Consejo para la Transparencia. La habilitación genérica del control jurisdiccional, si no va acompañada de estándares claros y restrictivos, corre el riesgo de transformar una garantía excepcional en una vía ordinaria de resistencia administrativa, debilitando la fuerza decisoria y la eficacia práctica del control administrativo especializado.
En efecto, la eficacia del sistema de transparencia ha descansado históricamente en la ejecutividad inmediata de las resoluciones del Consejo y en la previsibilidad de sus efectos frente a los órganos de la Administración. La apertura a la revisión judicial introduce un elemento de incertidumbre que, sin una delimitación adecuada, puede incentivar la judicialización estratégica de los conflictos, desplazando el centro de gravedad del sistema desde un control administrativo especializado hacia un control judicial generalista, necesariamente más lento y menos apto para resolver con oportunidad este tipo de controversias.
Desde una perspectiva de Derecho Público, la revisión judicial de las decisiones del Consejo para la Transparencia debiera operar bajo criterios objetivos y restrictivos, orientados a preservar el equilibrio entre tutela judicial efectiva y eficacia administrativa. Ello supone, al menos, exigir que la impugnación se funde en vicios de legalidad relevantes, en errores manifiestos de interpretación constitucional o legal, o en una afectación grave y debidamente acreditada del ejercicio de las funciones del órgano requerido, excluyendo revisiones meramente discrepantes o de mérito. Asimismo, resulta razonable que la judicatura adopte un estándar de deferencia técnica respecto del Consejo, reconociendo su especialización en la ponderación de las causales de secreto o reserva.
La ausencia de tales criterios no solo amenaza con dilatar la entrega de información pública, sino que también puede debilitar la función preventiva y disuasiva que cumple el control administrativo en esta materia. En este sentido, el desafío que se abre tras el fallo del Tribunal Constitucional no radica únicamente en garantizar el acceso a la jurisdicción, sino en evitar que dicha apertura erosione la capacidad del sistema para asegurar, de manera oportuna y efectiva, el derecho de acceso a la información pública.
La sentencia comentada corrige un déficit relevante de tutela judicial en el diseño del sistema de transparencia, reafirmando la exigencia de control jurisdiccional sobre la actuación administrativa, incluso cuando esta emana de órganos autónomos especializados. Sin embargo, la eficacia del nuevo equilibrio que se abre dependerá menos del fallo en sí mismo que de la forma en que la jurisprudencia ordinaria construya criterios objetivos y restrictivos de revisión judicial. Solo bajo tales parámetros será posible compatibilizar la tutela judicial efectiva con la preservación de un control administrativo capaz de garantizar, de manera oportuna y eficaz, el derecho de acceso a la información pública.
Julio Nicolás Alfaro Alfaroes egresado de Derecho por la Universidad Finis Terrae y actualmente en proceso de tramitación de su Licenciatura en Ciencias Jurídicas. Se desempeñó como pasante en Diario Constitucional y cuenta con experiencia en tramitación judicial y asesoría legal, con especial interés en materias de Derecho Administrativo y jurisprudencia constitucional.
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