Cartas al Director
Rechazo de los recursos de apelación subsidiarios a los funcionarios públicos contratas dependientes de establecimientos de salud declarados autogestionados en red: ¿Afectación a los principios y garantías del debido proceso?
La imposibilidad de apelar las sanciones disciplinarias aplicadas a funcionarios a contrata de establecimientos públicos de salud autogestionados en red, conforme al criterio sostenido por la Contraloría General de la República y ratificado por la Corte Suprema, plantea interrogantes respecto de las garantías que deben regir los procedimientos administrativos disciplinarios. El autor sostiene que esta interpretación podría afectar la igualdad ante la ley, el principio de doble instancia y el derecho a recurrir, por lo que plantea revisar dicha jurisprudencia a la luz del debido proceso y de lo
El artículo 141 del Estatuto Administrativo[1], contempla el Derecho de los funcionarios públicos que sean objeto de la aplicación de una medida disciplinaria a consecuencia de un proceso de sumario administrativo llevado a cabo, de deducir dos tipos de recursos en contra de la resolución respectiva, a saber: a) De reposición, ante la misma autoridad que la hubiere dictado, y b) De apelación ante el superior jerárquico de quien impuso la medida disciplinaria, el cual sólo podrá interponerse con el carácter de subsidiario de la solicitud de reposición y para el caso que este no sea acogido.
Sin embargo, la Contraloría General de la República ha venido desarrollando en el último tiempo un criterio jurisprudencial, el cual ha sido ratificado por la Judicatura, a propósito de los funcionarios públicos bajo calidad jurídica de contrata, de los establecimientos públicos de salud, que hayan obtenido la calificación de “autogestionado en red”, el cual conviene analizar, a propósito de sus incidencias con los principios y garantías del debido proceso en materia disciplinaria.
En efecto, entre los artículos 31 a 34 del Libro I del Decreto con Fuerza de Ley Nº1/2005 del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley Nº2.763/1979 se encuentran regulados los denominados “Establecimientos Autogestionados en Red”, cuya reglamentación a su vez, se ve complementada por el Reglamento Orgánico de Establecimientos Autogestionados en Red, aprobado por el Decreto Supremo Nº38/2005, también del Ministerio de Salud, en cuyo artículo 31 inciso 5 se establece que: “Los establecimientos que obtengan la calidad de “Establecimiento de Autogestión en red”, serán órganos funcionalmente desconcentrados del correspondiente Servicio de Salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 18.575”.
Que, por su parte, el articulo 36 letra f) del Decreto con Fuerza de Ley N°1/2006, prescribe que: “respecto del personal a contrata, y al contratado sobre base de honorarios, el Director del Establecimiento ejercerá funciones propias de un jefe superior de servicio”.
Bajo dicha base normativa, el Órgano Contralor desde el año 2010 a la fecha ha venido desarrollando una línea jurisprudencial al respecto, mediante los dictámenes N°19.947/2010, N°53.633/2012 y 77189/2013[2], a saber: “cuando una sanción es aplicada por el jefe superior de un servicio público descentralizado, como lo es el aludido hospital -según lo establecido en el artículo 2°, del decreto con fuerza de ley N°29, de 2000, del Ministerio de Salud, que crea dicho recinto hospitalario-, no cabe apelación, ya que ésta sólo corresponde si existe subordinación jerárquica en los términos del artículo 141, letra b), de la ley N°18.834, de la cual carecen, por su naturaleza, esta clase de instituciones, de modo que en la situación planteada, no procedía el referido recurso”.
Vale decir, la Contraloría General de la República, ha entendido, que el Director un Hospital Público que detenta la calidad de “autogestionado en red”, es el Jefe Superior el Servicio para todos los efectos legales, no existiendo en materia disciplinaria, esa subordinación jerárquica requerida a un Servicio de Salud determinado para dar lugar al recurso de apelación subsidiario interpuesto por los funcionarios públicos bajo modalidad contrata en los términos del artículo 141 de la norma estatutaria.
Dicho criterio jurisprudencial administrativo ha llegado a conocimiento de los Tribunales Superiores de Justicia, vía recurso de protección, sin embargo, la Tercera Sala de la Excelentísima Corte Suprema de Justicia ha confirmado dicha línea jurisprudencial proveniente de la Administración (ROLES 114.641-2022/175.391-2023)[3].
En opinión de quien suscribe este artículo, los parámetros interpretativos definidos por el Órgano Contralor y confirmado por la Judicatura, anteriormente señalados, afectan una serie de principios y garantías comprendidas dentro de un racional y justo procedimiento, lo cual podría tener incidencias en la legalidad de los procesos disciplinarios.
Como primera cuestión, se desconocería el principio de igualdad ante la Ley de los servidores públicos, puesto que ni las normativas citadas precedentemente ni el contenido de los dictámenes respectivos, aborda de forma suficientemente las razones para diferenciar las calidades jurídicas detentadas por los funcionarios en el rechazo de los recursos de apelación subsidiarios para ante el superior jerárquico, cuya falta de fundamentación podría configurarse en ese sentido como una diferencia arbitraria a la luz de lo dispuesto en el artículo 19 N°2 inciso 2 de la Constitución Política de la República[4].
En segundo lugar, dicha interpretación jurisprudencial afectaría el principio del doble instancia, grado o jerarquíaaplicable en materia administrativa-disciplinaria, el cual legitima a los funcionarios públicos para acudir ante el órgano superior jerárquico de aquel que hubiere dictado el acto impugnado, y así se pueda revisar una decisión adoptada por esa Autoridad Administrativa, asegurando que el proceso disciplinario pueda ser analizado por otro Ente distinto. En nuestro ordenamiento jurídico, la doble instancia, grado o jerarquía se consagra en términos generales en el principio de impugnabilidad establecido en el artículo 15 de la Ley N°19.880[5], en virtud del cual, todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en dicha norma, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales.
Y, por último, a mi entender, se vulneraria el Derecho a recurso, garantía fundamental también presente en nuestro ordenamiento jurídico, por aplicación del artículo 5 inciso segundo de la Carta Fundamental, y desarrollado en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en virtud del cual, los interesados pueden impugnar decisión de un órgano de la Administración del Estado, ya sea ante el mismo o ante su superior jerárquico, cuestión que se estaría claramente impidiendo con dicho criterio jurisprudencial. Aun cuando pueda cuestionarse la aplicación de dicho precepto legal contenido en un instrumento internacional suscrito por Chile, en materia administrativo-disciplinaria, aquello quedó expresamente zanjado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del caso “Claude Reyes y otros Vs. Chile”, en donde dicho Tribunal Internacional sostuvo que: “El artículo 8 de la Convención Americana se aplica al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, cualesquiera que ellas sean, a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. El artículo 8.1 de la Convención no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales. Las garantías que establece esta norma deben ser observadas en los distintos procedimientos en que los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas, ya que el Estado también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la función de adoptar decisiones que determinan derechos”[6].
En síntesis, la interpretación sostenida por la Administración y ratificada por la Judicatura analizada en este artículo, si bien se fundamenta en la estructura orgánica de dichos servicios públicos, plantea serias dudas desde la perspectiva del respeto y observancia a las reglas del debido proceso, por cuanto se estaría afectando la igualdad ante la ley, el principio de doble instancia y el Derecho a recurrir frente a decisiones disciplinarias adoptadas por la Autoridad Administrativa, resultado necesario revisar este criterio jurisprudencial a la luz de los principios y garantías fundamentales y de los estándares internacionales en la materia con el objeto de asegurar procedimientos disciplinarios que resguarden plenamente los Derecho y garantías procesales de los funcionarios públicos involucrados.
Felipe Banetti es abogado. Columnista de Diario Constitucional.
[1] Artículo 135 de la Ley N°18.834, sobre Estatuto Administrativo.
[2] Dictámenes N°19.947/2010, N°53.633/2012 y 77189/2013, de la Contraloría General de la República. Disponibles en: https://www.contraloria.cl/web/cgr/dictamenes-y-pronunciamientos
[3] Sentencia en causa Roles Corte N°114.641-2022/175.391-2023, Excelentísima Corte Suprema de Justicia de Chile.
[4] *“Ni la ley ni la autoridad podrán establecer diferencias arbitrarias”,*artículo 19 N°2 inciso 2 de la Constitución Política de la República
[5] Artículo 15 de la Ley N°18.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado.
[6] Ficha Técnica: Claude Reyes y otros Vs. Chile. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/ver_ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=332
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