Tribunal Constitucional
Presunción de legalidad "regla estructural del Derecho Público"
TC rechaza inaplicabilidad contra presunción de legalidad de los actos administrativos en causa laboral municipal
Desestimó la acción deducida por una ex trabajadora a honorarios de la Municipalidad de San Fernando, al concluir que la presunción de legalidad de los actos administrativos no vulnera derechos fundamentales y que corresponde a la judicatura laboral resolver la procedencia del cobro de cotizaciones previsionales y sanciones asociadas
El Tribunal Constitucional, por unanimidad, rechazó el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del inciso final del artículo 3° de la Ley N° 19.880, norma que establece la presunción de legalidad, imperio y exigibilidad de los actos administrativos, en el contexto de una gestión pendiente seguida ante la Corte de Apelaciones de Rancagua.
La requirente se desempeñó durante aproximadamente 18 años para la Municipalidad de San Fernando bajo sucesivos contratos a honorarios. Tras el término de la relación, dedujo una demanda laboral solicitando el reconocimiento de la existencia de un vínculo laboral encubierto, el pago de prestaciones laborales, cotizaciones previsionales y de salud adeudadas, así como una acción de tutela por vulneración de derechos fundamentales con ocasión del despido.
El Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de San Fernando acogió la demanda de tutela laboral, estableciendo que entre las partes existió una relación laboral regida por el Código del Trabajo, al concurrir los elementos de subordinación y dependencia. En consecuencia, condenó a la municipalidad al pago de diversas indemnizaciones, incluyendo daño moral y recargos legales, por un monto superior a los 27 millones de pesos. Sin embargo, el tribunal no ordenó el pago de cotizaciones previsionales adeudadas con sus reajustes, intereses y multas, ni aplicó la sanción de nulidad del despido, atendiendo a la jurisprudencia que excluye dicha consecuencia tratándose de órganos del Estado que actuaron amparados en la presunción de legalidad del acto administrativo.
Contra esta decisión, la trabajadora interpuso recurso de nulidad laboral, actualmente pendiente, y paralelamente dedujo requerimiento de inaplicabilidad ante el Tribunal Constitucional, solicitando que no se aplicara el inciso final del artículo 3° de la Ley N° 19.880 en la resolución del recurso.
La requirente sostuvo que la aplicación del precepto impugnado vulnera diversos derechos fundamentales, entre ellos el derecho a la seguridad social y a la protección de la salud, la igualdad ante la ley, la igual repartición de las cargas públicas y el contenido esencial de los derechos. Argumentó que la presunción de legalidad de los actos administrativos permitía que la municipalidad quedara eximida del pago íntegro de cotizaciones previsionales, reajustes, intereses y sanciones legales, trasladando a la trabajadora las consecuencias económicas de una contratación irregular sostenida durante años por la autoridad pública.
A su juicio, ello configuraba una discriminación arbitraria respecto de trabajadores del sector privado y una afectación desproporcionada de sus derechos previsionales, además de consolidar una práctica estructural de contratación a honorarios que elude las obligaciones laborales y de seguridad social del empleador público.
El Tribunal Constitucional descartó la existencia de un conflicto de constitucionalidad, señalando, en primer término, que la presunción de legalidad de los actos administrativos es una regla estructural del Derecho Público, vinculada al principio de legalidad y a la necesidad de asegurar la eficacia, ejecutividad y continuidad de la función administrativa. Dicha presunción —indicó— no implica inmunidad frente al control jurisdiccional, pues los actos administrativos pueden ser revisados y dejados sin efecto por los tribunales competentes.
La Magistratura sostuvo que no existe un nexo causal directo entre la aplicación del artículo 3° inciso final de la Ley N° 19.880 y las vulneraciones alegadas por la requirente. En particular, afirmó que la norma impugnada no regula el pago de cotizaciones previsionales ni exonera a los órganos del Estado de cumplir con sus obligaciones laborales, sino que se limita a establecer una presunción general que rige mientras el acto administrativo no sea invalidado o dejado sin efecto por la autoridad o los tribunales.
Asimismo, el Tribunal indicó que la contratación a honorarios es una modalidad expresamente reconocida por la Constitución y las leyes especiales que rigen la Administración del Estado, conocida y aceptada por quienes acceden a ella, sin que pueda considerarse, por sí sola, una carga pública ilegítima ni una fuente de discriminación arbitraria.
Añadió que las eventuales consecuencias patrimoniales derivadas de la recalificación judicial de una relación laboral deben ser resueltas por el juez del fondo conforme a la legislación laboral y previsional aplicable, en ejercicio de la función jurisdiccional que le reconoce el artículo 76 de la Constitución.
En cuanto al derecho a la seguridad social y a la protección de la salud, el Tribunal enfatizó que la presunción de legalidad no impide el ejercicio de acciones judiciales destinadas al cobro de cotizaciones previsionales ni vacía el contenido esencial de dichos derechos. Por el contrario, corresponde a la judicatura laboral determinar, en cada caso concreto, la procedencia de los reajustes, intereses y sanciones legales, sin que el precepto impugnado constituya un obstáculo constitucional para ello.
En virtud de lo anterior, el Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento de inaplicabilidad, dejando entregada a la jurisdicción laboral la resolución definitiva sobre la procedencia y alcance del cobro de cotizaciones previsionales y demás prestaciones reclamadas en la causa.
Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol Nº16.530-2025 yexpediente.
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