TC valida normas de proyecto sobre buen trato escolar

El Tribunal Constitucional revisó, en control preventivo obligatorio, el proyecto de ley sobre convivencia, buen trato y bienestar de las comunidades educativas, iniciativa que busca prevenir y erradicar el acoso escolar, la discriminación y toda forma de violencia en los establecimientos educacionales.

El Congreso solicitó el control de los numerales 1, 3 y 16 del artículo 1, del artículo 9 y del inciso segundo del artículo 16, por estimar que dichas disposiciones podían incidir en materias propias de ley orgánica constitucional. Estas normas se vinculan con deberes del Estado en convivencia escolar, derechos de docentes y asistentes de la educación, reconocimiento oficial de establecimientos educacionales, participación municipal y declaración de intereses y patrimonio.

El proyecto modifica diversas leyes del sistema educativo. En la Ley General de Educación, incorpora el deber del Estado de promover la buena convivencia, el buen trato, la no discriminación, el bienestar socioemocional, el aprendizaje integral y la protección de los entornos escolares. También reconoce el derecho de docentes y asistentes de la educación a trabajar en ambientes seguros, libres de violencia, acoso y discriminación, con respeto a su autoridad pedagógica o a su función educativa.

La iniciativa, además, ajusta la regulación de los reglamentos internos, remitiendo las materias relativas a prevención, protocolos, faltas y sanciones al nuevo artículo 16 E. Asimismo, modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades para incorporar medidas de seguridad en establecimientos educacionales y sus entornos, junto con mecanismos de coordinación interinstitucional frente a situaciones de riesgo socio delictual, inasistencia grave, deserción escolar, expulsión o cancelación de matrícula, con el objeto de resguardar a los estudiantes y favorecer su reinserción educativa.

El Tribunal sostuvo que, antes de ejercer el control de constitucionalidad propiamente tal, debía determinar qué normas correspondían efectivamente a materias reservadas a ley orgánica constitucional. Para ello, recordó que dicha reserva debe interpretarse restrictivamente, por tratarse de una excepción al régimen general de formación de la ley.

En relación con los numerales 1, 3 y 16 del artículo 1, el Tribunal los examinó conforme al artículo 19 N°11 de la Constitución, que reserva a ley orgánica constitucional la regulación de los requisitos mínimos de enseñanza, las normas que permiten al Estado velar por su cumplimiento y las condiciones para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales.

Sobre esa base, concluyó que los numerales 1 y 3 no tienen carácter orgánico constitucional, pues solo establecen deberes de promoción de la buena convivencia, el buen trato, la no discriminación, el bienestar socioemocional y ambientes seguros para docentes y asistentes de la educación. Se trata, estimó, de normas de fomento propias de ley común, ya que no toda materia relacionada con educación o libertad de enseñanza queda comprendida en la reserva orgánica constitucional.

Distinta fue la conclusión respecto del numeral 16, que sí fue calificado como norma de carácter orgánico constitucional, porque modifica el artículo 46 de la Ley General de Educación, disposición que regula los requisitos para obtener el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales. El Tribunal recordó que dicho artículo ya había sido declarado orgánico constitucional en sentencias anteriores, por lo que cualquier modificación debe cumplir las exigencias del artículo 66 inciso segundo de la Constitución.

Respecto del artículo 9, que modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades en lo relativo al Plan Comunal de Seguridad Pública, la Magistratura señaló que la Constitución reserva a ley orgánica constitucional las normas sobre participación de la comunidad local en actividades municipales. Sin embargo, precisó que en este caso solo tiene ese carácter la parte formal que modifica una norma previamente declarada orgánica constitucional. El contenido nuevo, referido a seguridad de establecimientos educacionales, coordinación interinstitucional, riesgo socio delictual, inasistencia grave, deserción escolar, expulsión, cancelación de matrícula y reinserción educativa, no regula directamente la participación ciudadana comunal, sino materias propias de ley común vinculadas a los objetivos del proyecto.

El Tribunal también examinó el inciso segundo del artículo 16, que obliga a los consejeros del nuevo Consejo para el Bienestar Socioemocional Escolar a presentar declaración de intereses y patrimonio, conforme a la Ley N°20.880. Estimó que esta disposición incide en el artículo 8° inciso tercero de la Constitución, que reserva a ley orgánica constitucional la determinación de las autoridades y funcionarios obligados a declarar públicamente sus intereses y patrimonio. Recordó que esta obligación se vincula directamente con el principio de probidad, la preeminencia del interés general, el desempeño honesto de la función pública y la prevención de conflictos de intereses.

Durante la tramitación legislativa se plantearon cuestiones de constitucionalidad, por lo que la Cámara de Diputadas y Diputados remitió al Tribunal las actas de las sesiones en que fueron discutidas, junto con el informe de la Comisión de Educación. No obstante, el Tribunal precisó que en el control preventivo obligatorio solo puede pronunciarse sobre normas que tengan carácter de ley orgánica constitucional, razón por la cual no analizó las objeciones referidas a disposiciones que no fueron calificadas de esa forma en la sentencia.

En definitiva, el Tribunal Constitucional declaró conformes con la Constitución las normas del proyecto sometidas a control preventivo obligatorio. En particular, validó el artículo 1 numeral 16, que modifica el artículo 46 de la Ley General de Educación; el artículo 9, en cuanto modifica el artículo 104 F de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades; y el inciso segundo del artículo 16. Además, constató que estas disposiciones fueron aprobadas en ambas Cámaras del Congreso Nacional con los quórums exigidos para las normas de ley orgánica constitucional.

La sentencia precisó que no se emitió pronunciamiento, en examen preventivo de constitucionalidad, respecto de las restantes disposiciones del proyecto de ley, por no versar sobre materias que incidan en ley orgánica constitucional.

La decisión contó con disidencias y prevenciones. Los ministros Miguel Ángel Fernández y Héctor Mery, junto a la ministra Marcela Peredo, disintieron de la calificación realizada por la mayoría y estimaron que todas las normas consultadas por el Congreso tienen carácter de ley orgánica constitucional. A su juicio, los numerales 1, 3 y 16 del artículo 1 inciden en materias vinculadas al derecho a la educación, la convivencia escolar, los derechos y deberes de la comunidad educativa y los requisitos para el reconocimiento oficial de establecimientos educacionales, conforme al artículo 19 N°11 de la Constitución.

Sostuvieron, además, que esas disposiciones modifican normas de la Ley General de Educación que ya habían sido declaradas orgánicas constitucionales, por lo que cualquier cambio debe conservar esa naturaleza. Respecto del artículo 9, estimaron que también tiene carácter orgánico constitucional, porque modifica una disposición de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades relativa al Plan Comunal de Seguridad Pública, previamente declarada como tal, y vinculada a la participación de la comunidad local. En cuanto al inciso segundo del artículo 16, coincidieron en que reviste esa naturaleza, porque obliga a los consejeros del Consejo para el Bienestar Socioemocional Escolar a declarar intereses y patrimonio, materia reservada por el artículo 8° de la Constitución.

La disidencia agregó que la Constitución y la jurisprudencia previa del Tribunal deben servir de base para mantener coherencia, certeza y estabilidad en la calificación de las normas orgánicas constitucionales. En esa línea, los ministros Miguel Ángel Fernández y Héctor Mery también estuvieron por calificar con rango de ley orgánica constitucional los artículos 11, incisos tercero y cuarto; 13; 14; 15; y 16, en lo no consultado, todos del proyecto de ley controlado.

Por otra parte, los ministros Miguel Ángel Fernández, Héctor Mery y Marcela Peredo estuvieron por declarar la inconstitucionalidad del artículo 1 N°16 del proyecto y del artículo 1 N°10, al considerarlo su complemento indispensable. A su juicio, esas normas afectan el núcleo esencial de la libertad de enseñanza, que comprende el derecho a abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, así como a desarrollar un proyecto educativo propio, conforme a su ideario, métodos, programas, reglas internas y formas de organización.

Los disidentes estimaron que, aunque la finalidad de promover la convivencia escolar es legítima, la regulación impone a los establecimientos contenidos obligatorios demasiado amplios y detallados en sus reglamentos internos. Para ellos, esa densidad normativa invade la autonomía de los establecimientos educacionales como cuerpos intermedios y limita indebidamente la libertad de enseñanza. Sostuvieron que el nuevo artículo 16 E, al exigir que los reglamentos internos incorporen determinadas materias y procedimientos sancionatorios, crea en los hechos nuevos requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos, incluso con consecuencias como la cancelación de matrícula por vías que, a su juicio, no se ajustan a la Constitución. Por ello, concluyeron que las normas cuestionadas vulneran la autonomía de los cuerpos intermedios y la libertad de enseñanza en su esencia.

El ministro Raúl Mera estimó que el artículo 1 N°10 también debía ser calificado como ley orgánica constitucional, porque opera como complemento indispensable del artículo 1 N°16, que sí fue considerado dentro de esa categoría.

La ministra Alejandra Precht, en cambio, estuvo por calificar el artículo 9 del proyecto como ley simple y discrepó de la mayoría en cuanto atribuyó carácter orgánico constitucional al encabezado de esa norma. Sostuvo que, para definir si una disposición tiene rango orgánico constitucional, debe atenderse a su contenido material y no a una fórmula meramente formal. A su juicio, expresiones como “reemplázase”, “modifícase” o “sustitúyese” son solo instrucciones legislativas para ajustar el texto legal, pero no contienen una regla sustantiva ni imponen conductas con consecuencias jurídicas. Añadió que calificar un encabezado como orgánico constitucional puede generar confusión teórica y problemas prácticos en la tramitación legislativa, especialmente si se exige para ese encabezado un quórum más alto que el requerido para el contenido de la norma.

Finalmente, los ministros Raúl Mera y Catalina Lagos previnieron que no correspondía examinar normas del proyecto que no fueron consultadas por el Congreso Nacional. No obstante, se pronunciaron sobre su calificación como normas orgánicas constitucionales y sobre su conformidad con la Constitución únicamente porque esas materias fueron sometidas a deliberación y votación por el Pleno.

Sostuvieron que, en el control preventivo obligatorio del artículo 93 N°1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional debe actuar con deferencia estricta hacia el legislador y ejercer autocontrol sobre las materias que revisa, pronunciándose solo sobre los preceptos calificados como orgánicos constitucionales por el Congreso y remitidos por este para su control. Fundaron esta postura en el principio de separación de poderes, en la deferencia entre órganos del Estado y en la necesidad de respetar las competencias del Congreso Nacional.

También citaron doctrina según la cual el Tribunal no debe ampliar de oficio el control preventivo a normas no remitidas, porque ello afectaría la lógica del sistema y reduciría la deferencia hacia el legislador democrático. Precisaron que, si una norma no fue calificada como orgánica constitucional por la Cámara de origen, igualmente puede ser impugnada por la vía del artículo 93 N°3 de la Constitución, a requerimiento del Presidente de la República, cualquiera de las Cámaras o una cuarta parte de sus miembros en ejercicio. Añadieron que la Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional consagra el principio de pasividad, según el cual el Tribunal solo puede actuar a requerimiento de los órganos legitimados o de oficio en los casos expresamente previstos. Como no existe habilitación expresa para extender de oficio el control preventivo obligatorio del artículo 93 N°1, concluyeron que la legitimación para activarlo corresponde al Congreso Nacional.

Vea sentenciaTribunal Constitucional Rol Nº17.330-26-CPR y Boletines N° 16781-04, 16881-04 y 16.901-04, refundidos.