TC valida norma que impide apelar sentencias en reclamaciones judiciales contra sanciones del SAG

El Tribunal Constitucional, por decisión de mayoría, rechazó un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 17, inciso tercero, en la frase “Contra la sentencia no procederá recurso alguno”, de la Ley Nº18.755, que establece normas sobre el Servicio Agrícola y Ganadero, al concluir que la aplicación del precepto legal en la gestión pendiente no produce efectos contrarios a la Constitución.

La referida disposición que establece que contra la sentencia definitiva dictada en el reclamo judicial de sanciones impuestas por el SAG no procede recurso alguno.

La acción fue presentada por una empresa dedicada a la producción y comercialización de plantas de frutilla que fue objeto de un procedimiento administrativo sancionador iniciado por el SAG. Se le imputó haber omitido informar la sospecha de presencia de la plaga cuarentenaria Aphelenchoides fragariae en viveros ubicados en las comunas de Los Ángeles y Quilleco, además de comercializar plantas sin garantizar su fitosanidad pese a encontrarse en conocimiento o sospecha de una eventual afectación por dicha plaga.

La empresa presentó descargos acompañando documentación y certificados emitidos por el propio SAG, mediante los cuales buscó acreditar el cumplimiento de las medidas fitosanitarias exigidas, incluidas aquellas derivadas de un programa de certificación voluntaria administrado por el servicio. Sin embargo, mediante resolución administrativa dictada en noviembre de 2022, el Director Regional del SAG Biobío acogió la denuncia y aplicó una multa de 130 UTM, incorporando además tres hechos nuevos que no habían sido incluidos en la formulación original de cargos.

Según la requirente, estos consistían en haber tomado conocimiento de la presencia de la plaga en un envío de plantas destinado a República Dominicana, continuar comercializando plantas con posterioridad a esa fecha y no acreditar la adopción de medidas fitosanitarias concretas. La empresa sostuvo que durante todo el período fiscalizado el SAG nunca detectó la presencia de la plaga en sus viveros y que esta ni siquiera había sido declarada presente en Chile hasta agosto de 2022. Asimismo, alegó que la normativa vigente sobre control obligatorio de plagas en viveros de frutilla no contemplaba a Aphelenchoides fragariae por tratarse de una plaga ausente en el país al momento de los hechos.

Tras el rechazo del recurso de revisión especial interpuesto ante el Director Nacional del SAG, la empresa dedujo un reclamo judicial que ingresó en el Primer Juzgado Civil de Concepción, denunciando diversas irregularidades en el procedimiento sancionador, pero el tribunal rechazó la reclamación. En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación el que fue declarado inadmisible por el juez civil en aplicación de la norma legal cuestionada. Frente a ello, la empresa recurrió de hecho ante la Corte de Concepción y paralelamente interpuso el requerimiento de inaplicabilidad.

La exclusión absoluta de todo recurso, a juicio de la requirente, vulneraba el derecho a un procedimiento racional y justo consagrado en el artículo 19 Nº3 de la Constitución, así como los estándares reconocidos en tratados internacionales sobre derechos humanos. Sostuvo que el derecho al recurso constituye un componente esencial de dicha garantía, reconocido tanto por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como por los tratados internacionales ratificados por Chile, en particular los artículos 8.1 y 8.2 letra h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuya observancia es exigida por el artículo 5 inciso segundo de la Constitución. Señaló que la exclusión absoluta de todo recurso contra la sentencia definitiva del reclamo judicial priva a la requirente de la posibilidad de que un tribunal superior revise una decisión que le causa agravio, transformando el procedimiento en uno de única instancia sin posibilidad de enmienda, lo que estimó irrazonable y desproporcionado.

En cuanto a la especificidad del agravio concreto, destacó que la sentencia recurrida incurrió en diversos errores relevantes, pues confundió el recurso de revisión especial del artículo 16 de la Ley Nº18.755 con el recurso extraordinario de revisión del artículo 60 de la Ley N.º 19.880, aplicando indebidamente las causales taxativas de este último al primero. Asimismo, validó un procedimiento administrativo sancionador en el que el SAG habría imputado hechos nuevos no contenidos en la formulación de cargos, sancionado conductas no tipificadas en norma alguna y aplicado una multa pese a que los propios muestreos del servicio no detectaron la presencia de la plaga en los viveros de la requirente durante el período fiscalizado.

La requirente apoyó su planteamiento en la sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº15.478-2024, que acogió un requerimiento de inaplicabilidad dirigido contra una norma análoga que excluía la apelación en otro procedimiento especial, razonando que la imposibilidad de impugnar ante un tribunal superior una resolución que produce agravio al requirente constituye una medida carente de razonabilidad y vulnera uno de los elementos mínimos del debido proceso.

Por su parte, el SAG solicitó el rechazo de la acción, argumentando la inexistencia de gestión pendiente útil, por cuanto la sentencia del Juzgado Civil de Concepción ya se encontraba ejecutoriada; la falta de decisividad del precepto, pues aún declarada inaplicable la norma no existiría una segunda instancia creada por el legislador; y la existencia de preclusión por actos incompatibles. Subsidiariamente, sostuvo que la exclusión de la apelación no vulnera el debido proceso, toda vez que el afectado ya contó con revisión administrativa y control judicial pleno. Asimismo, distinguió el precedente invocado por la requirente, señalando que correspondía a un contexto laboral alimentario sustancialmente distinto.

Al resolver el asunto, el Tribunal Constitucional recordó que la Constitución no impone un modelo único de diseño procesal ni obliga al legislador a establecer idénticos sistemas recursivos para todos los procedimientos jurisdiccionales.

Añadió que corresponde al legislador determinar el régimen de recursos más adecuado a las características y objetivos de cada procedimiento, sin que exista una exigencia constitucional de uniformidad en esta materia.

La sentencia destacó especialmente las funciones del SAG vinculadas a la protección de la salud animal y vegetal, la conservación de recursos naturales renovables y el control de productos e insumos agropecuarios. En ese contexto, sostuvo que el diseño de única instancia judicial previsto en la Ley Nº18.755 responde a una opción legislativa orientada a garantizar eficiencia y celeridad en materias que pueden generar consecuencias significativas para el sector agropecuario y para bienes jurídicos de especial relevancia. El Tribunal examinó la limitación recursiva considerando tanto los antecedentes legislativos de creación del SAG como el marco normativo vigente en que se inserta. Destacó que el Servicio Agrícola y Ganadero surge como sucesor de la Dirección de Agricultura y Pesca con ocasión de la Reforma Agraria de 1967, y que durante la discusión legislativa se manifestó la preocupación por dotar al organismo de facultades plenas y eficaces para intervenir en el sector agrario, relevándose la necesidad de conferir agilidad al procedimiento sancionatorio.

Asimismo, el Tribunal señaló que, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº18.755, el SAG tiene por objeto contribuir al desarrollo silvoagropecuario del país mediante la protección, mantención e incremento de la salud animal y vegetal; la protección y conservación de los recursos naturales renovables vinculados a la producción agropecuaria; y el control de insumos y productos agropecuarios sujetos a regulación legal y reglamentaria. La relevancia de estos objetivos se expresa tanto en la diversidad de finalidades encomendadas al servicio como en las amplias competencias conferidas por la ley.

Debido a lo anterior, y atendida la naturaleza de las funciones del SAG orientadas a la protección de la salud animal y vegetal y a la prevención de daños potencialmente irreversibles para el sector agropecuario, el Tribunal concluyó que el diseño procedimental de única instancia judicial contemplado en la Ley Nº18.755 responde a una opción de eficiencia y celeridad coherente con dichas finalidades y con los antecedentes legislativos que justificaron la creación del organismo.

En efecto, el Tribunal destacó que la celeridad de los procesos judiciales constituye una finalidad relevante que repercute en el sistema recursivo, y que la provisión de soluciones definitivas y permanentes para los conflictos jurídicos sometidos a conocimiento de los tribunales solo puede producirse mediante la preclusión de los mecanismos de impugnación. Agregó que, considerando el sector involucrado y la relevancia constitucional de los bienes jurídicos protegidos por el SAG, la limitación recursiva adquiere especial importancia en el contexto de un servicio público cuya institucionalidad supone observancia, seguimiento y fiscalización permanentes sobre actividades reguladas y susceptibles de sanción.

En el ámbito contencioso-administrativo, añadió, el legislador ha reconocido una diversidad de procedimientos con características que no resultan necesariamente asimilables entre sí, por lo que cada diseño procedimental debe evaluarse en su contexto específico. Asimismo, descartó el argumento relativo a que la existencia de diversos procedimientos de reclamación de ilegalidad en los que sí se admite el recurso de apelación demostraría la inconstitucionalidad de la norma impugnada. Indicó que la circunstancia de que el legislador admita la procedencia de la apelación en determinados procedimientos contencioso-administrativos no permite concluir que, en aquellos casos en que no se contempla, se produzca per se una infracción al artículo 19 Nº3 de la Constitución. Además, advirtió que la improcedencia del recurso de apelación no constituye una excepción dentro del amplio abanico de procedimientos contencioso-administrativos, citando diversos ejemplos de limitaciones recursivas similares.

Asimismo, el Tribunal estimó que la requirente pudo ejercer adecuadamente su derecho de defensa en todas las etapas del procedimiento, presentando descargos y prueba ante el órgano administrativo, interponiendo recursos ante la autoridad superior del servicio y promoviendo, posteriormente, un reclamo judicial ante un tribunal ordinario. Por ello, concluyó que las exigencias constitucionales del debido proceso se encontraban satisfechas.

El Tribunal descartó el argumento relativo a que la resolución sancionatoria se habría basado en hechos nuevos no contenidos en los cargos originales. Señaló que, aun cuando dicha irregularidad hubiese efectivamente ocurrido, ello no constituye un vicio atribuible al precepto legal impugnado, sino, en todo caso, a la aplicación concreta del procedimiento. Recordó que la acción de inaplicabilidad tiene por objeto determinar si un determinado precepto legal produce efectos contrarios a la Constitución al aplicarse a un caso concreto, y no resolver acerca de la corrección del procedimiento administrativo ni sustituir la competencia de los tribunales ordinarios llamados a pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos.

La Magistratura también descartó que las eventuales irregularidades atribuidas al procedimiento sancionador pudieran ser examinadas a través de la acción de inaplicabilidad, precisando que dicho mecanismo tiene por objeto controlar los efectos constitucionales de una norma legal en un caso concreto y no revisar la legalidad o corrección de actuaciones administrativas específicas.

En consecuencia, el Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento y declaró que la aplicación de la frase “Contra la sentencia no procederá recurso alguno”, contenida en el inciso tercero del artículo 17 de la Ley Nº18.755, no infringe la Constitución.

La sentencia fue acordada con el voto en contra de los ministros Fernández y Mery, y de la ministra Peredo, quienes estuvieron por acoger el requerimiento, al concluir que el precepto legal objetado resulta contrario al artículo 19 Nº3 de la Constitución, y al artículo 5 inciso segundo, en relación con los tratados internacionales sobre derechos humanos, al afectar el derecho al recurso como garantía mínima del debido proceso.

En su análisis, los disidentes destacaron que el debido proceso es un derecho en sí mismo y, además, un instrumento para el ejercicio de otros derechos. En esta línea, sostuvieron que una garantía mínima del debido proceso supone el ejercicio del derecho a impugnar resoluciones judiciales mediante la interposición de recursos, de modo que no se trata de una mera opción de política legislativa, sino de una garantía esencial del procedimiento racional y justo.

Agregaron que la Carta Fundamental contiene esta garantía procesal en el artículo 19 Nº3, al establecer que el legislador “siempre” deberá asegurar las garantías de un procedimiento racional y justo, sin excepciones, de modo que no posee un poder ilimitado u omnímodo. Por ello, afirmaron que el legislador debe procurar a las partes garantías mínimas en todo procedimiento, entre ellas el derecho a impugnar resoluciones judiciales.

Asimismo, señalaron que el derecho al recurso ha sido reconocido constitucionalmente mediante la remisión normativa del artículo 5 inciso segundo de la Constitución, en relación con el derecho a recurrir del fallo ante juez o tribunal superior reconocido en diversos tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y vigentes, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Destacaron que, si bien en el ámbito internacional el derecho al recurso surgió inicialmente con un enfoque penal, la doctrina y jurisprudencia han ido ampliando progresivamente su alcance hasta concebirlo como un derecho a impugnar resoluciones judiciales injustas o irregulares ante un tribunal superior, con independencia de la naturaleza del procedimiento.

En el caso concreto, sostuvieron que la aplicación del precepto legal impugnado genera un agravio constitucional para la requirente, al impedirle impugnar la sentencia definitiva, resolución esencial para resolver el conflicto jurídico sometido a conocimiento de la jurisdicción ordinaria. Ello, por cuanto el artículo 17 de la Ley Nº18.755 prohíbe en términos absolutos la interposición de cualquier recurso contra el fallo dictado por el Juzgado Civil.

Finalmente, concluyeron que la aplicación del precepto legal vulnera la esencia de los derechos reconocidos constitucionalmente y por vía de remisión a los tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes, estimando que el legislador excedió los límites supralegales de regulación de los derechos fundamentales al restringir, tanto procesal como sustantivamente, el derecho de defensa en un procedimiento donde “en caso alguno” procede recurso alguno, conforme al tenor literal de la norma impugnada.

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Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol Nº16.878-25 INA y expediente.