Norma que limita las excepciones en el juicio ejecutivo de sentencias dictadas en juicio de cuentas no produce resultados contrarios a la Constitución

El Tribunal Constitucional rechazó, por mayoría, un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del inciso final del artículo 127 de la Ley N°10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República, por el que se solicitó que dicha disposición no se aplicara en el proceso seguido ante el Vigésimo Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago, actualmente en conocimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago por recurso de apelación.

La requirente explicó que, junto con otros funcionarios de la Secretaría Regional Ministerial de Educación de la Región Metropolitana, fue condenada por sentencia dictada el 29 de mayo de 2019 por el Juzgado de Cuentas de primera instancia, que acogió reparos formulados por la Contraloría General de la República. Dicha decisión fue confirmada el 8 de septiembre de 2020 por el Tribunal de Cuentas de segunda instancia. Posteriormente, el 16 de mayo de 2022, la Corte Suprema acogió un recurso de queja interpuesto por tres de los funcionarios condenados, dejando sin efecto la sentencia de segunda instancia y rechazando los reparos únicamente respecto de los recurrentes. En virtud de ello, la requirente interpuso un recurso de revisión ante el Tribunal de Cuentas de Segunda Instancia, el que fue declarado inadmisible por extemporáneo.

La gestión pendiente se origina en la demanda ejecutiva que el Consejo de Defensa del Estado dedujo en su contra, fundada en la sentencia dictada por el Tribunal de Cuentas de Segunda Instancia, por la suma de 108,016 UTM más intereses. Frente a esta acción, la requirente opuso diversas excepciones, entre ellas cosa juzgada —fundada en los efectos de la sentencia de la Corte Suprema que acogió el recurso de queja—, prescripción de la acción ejecutiva y de la deuda, falta de requisitos del título ejecutivo por ausencia del decreto que ordenó cumplir la sentencia, falta de liquidez de la obligación y falta de capacidad del demandante.

El tribunal declaró admisibles las excepciones opuestas y recibió la causa a prueba. Contra dicha resolución, el CDE interpuso recurso de reposición y apelación subsidiaria solicitando dejar sin efecto la admisibilidad de las excepciones. El tribunal rechazó la reposición y concedió la apelación, la cual se encuentra actualmente en tramitación ante la Corte de Santiago.

El artículo 127 de la Ley N°10.336 establece que las sentencias definitivas dictadas en los juicios de cuentas tienen mérito ejecutivo y que, en el procedimiento de ejecución de dichas sentencias, solo pueden oponerse las excepciones de prescripción, pago o falta de emplazamiento.

En relación con el conflicto constitucional, la requirente sostuvo que la aplicación de esta norma vulnera la igualdad ante la ley, el debido proceso, el derecho de propiedad, el principio de jurisdicción y el principio de juridicidad, al limitar las defensas que puede oponer en el procedimiento ejecutivo. A su juicio, la regla impide una defensa eficaz, ya que no le permite controvertir que el título invocado habría sido invalidado por una sentencia posterior, ni alegar otras excepciones como la cosa juzgada o la falta de requisitos del título ejecutivo.

Asimismo, señaló que la disposición produce una diferencia de trato respecto de los ejecutados en el juicio ejecutivo ordinario regulado por el Código de Procedimiento Civil. En cuanto al principio de juridicidad, afirmó que impedir la excepción de cosa juzgada permitiría a la Contraloría revivir un proceso ya concluido. También alegó que la norma le impide cuestionar la capacidad o personería del CDE y que la imposibilidad de discutir si la sentencia del juicio de cuentas cumple con los requisitos para tener mérito ejecutivo amenaza su derecho de propiedad.

La Magistratura Constitucional rechazó la impugnación con el voto de las Ministras (os) Nancy Yáñez, María Pía Silva, Raúl Mera, Catalina Lagos, Alejandra Precht y Mario Gómez.

Al examinar el asunto, recuerdan que el juicio de cuentas constituye una actividad jurisdiccional destinada a determinar la responsabilidad contable de quienes administran o manejan caudales o bienes públicos. En este procedimiento se analiza la adecuación de los actos contables a la normativa aplicable, pudiendo absolverse o condenarse al funcionario y, en este último caso, ejecutarse coactivamente la decisión mediante los mecanismos previstos por la ley.

La sentencia señaló que, una vez ejecutoriada la decisión dictada en el juicio de cuentas, esta puede cumplirse voluntariamente —por ejemplo, mediante descuento de remuneraciones— o por vía de ejecución forzada, fundada en un título al cual la ley otorga mérito ejecutivo. En este contexto, el inciso final del artículo 127 establece expresamente que el ejecutado solo puede oponer las excepciones de prescripción, pago o falta de emplazamiento.

En cuanto a la alegada infracción al debido proceso, el Tribunal reiteró que la Constitución no configura un modelo único de procedimiento, sino que otorga al legislador un margen para diseñar procesos racionales y justos según la naturaleza de cada materia. En esa línea, recordó que el procedimiento debe ser racional —es decir, lógico y no arbitrario— y justo, de modo de resguardar los derechos fundamentales de quienes intervienen en él.

La Magistratura explicó que en los procedimientos ejecutivos las garantías procesales presentan menor intensidad que en los procesos de lato conocimiento, ya que su finalidad es obtener el cumplimiento forzado de una obligación contenida en un título ejecutivo que goza de presunción de veracidad. Por ello, es inherente a este tipo de procedimientos que el ejecutado se encuentre en una posición procesal más restringida respecto del ejecutante.

En este contexto, el Tribunal sostuvo que el legislador puede establecer distintas excepciones según el tipo de juicio ejecutivo, observándose que en otros procedimientos el número de defensas también varía de manera significativa. En consecuencia, la ausencia de determinadas excepciones no transforma por sí misma al procedimiento en irracional o injusto.

Asimismo, descartó la afectación al debido proceso al señalar que el procedimiento ejecutivo se basa en una sentencia definitiva dictada en un juicio de cuentas, instancia en la cual el afectado tuvo oportunidad de ejercer plenamente su defensa conforme a las reglas legales aplicables. La restricción posterior de excepciones busca preservar la naturaleza del juicio ejecutivo e impedir que se reabran discusiones propias de un proceso declarativo.

En cuanto a la igualdad ante la ley, el Tribunal indicó que la comparación con el régimen del juicio ejecutivo del Código de Procedimiento Civil no resulta pertinente, ya que dicho cuerpo normativo posee carácter supletorio y permite la existencia de procedimientos especiales con reglas distintas.

La sentencia agregó que el juicio de cuentas tiene por finalidad resarcir perjuicios al erario fiscal, lo que reviste especial relevancia para el interés público. En este sentido, recordó que la propia Constitución contempla el juicio de cuentas como mecanismo de control sobre quienes administran bienes públicos, lo que justifica la existencia de reglas específicas destinadas a asegurar la recuperación de recursos fiscales.

Finalmente, el Tribunal desestimó las alegaciones relativas a la supuesta vulneración del derecho de propiedad, del principio de jurisdicción y del principio de juridicidad, al no advertir una relación directa entre tales reproches y la aplicación del precepto legal impugnado. Señaló que las consecuencias patrimoniales alegadas derivan del resultado del juicio de cuentas y de la circunstancia de que la requirente no interpuso oportunamente los recursos utilizados por otros condenados, por lo que tales efectos no pueden imputarse a la norma cuestionada.

Asimismo, agregó que el hecho de que la requirente no hubiera interpuesto el recurso de queja que fue acogido por la Corte Suprema respecto de otros cuentadantes impide alegar cosa juzgada en su caso, debido al efecto relativo de las sentencias y a la ausencia de la triple identidad exigida por la ley.

La sentencia fue acordada con el voto en contra de los ministros Miguel Ángel Fernández, Héctor Mery y de la ministra Marcela Peredo, quienes estuvieron por acoger el requerimiento y declarar inaplicable el inciso final del artículo 127 de la Ley N°10.336, por resultar contrario a la Constitución al impedir que la actora pueda hacer valer la denominada cosa juzgada refleja o secundaria respecto de una sentencia pronunciada por la Corte Suprema que acogió un recurso de queja deducido por otros cuentadantes en el mismo juicio de cuentas.

Los disidentes sostienen que el desarrollo de la labor fiscalizadora de la Contraloría es determinante para hacer efectiva la responsabilidad que pueda corresponder a funcionarios públicos en el ejercicio de sus labores, al punto de poner en movimiento una actividad de naturaleza jurisdiccional, como la que se manifiesta a través del juicio de cuentas.

Añaden que es precisamente en el desarrollo de esta etapa jurisdiccional donde la requirente plantea sus objeciones a la aplicación del precepto legal cuestionado, por contemplar una posibilidad restringida de excepciones que afectaría sus derechos constitucionales al impedirle alegar cosa juzgada refleja o secundaria, falta de requisitos para que el título tenga fuerza ejecutiva y falta de capacidad de la demandante, de personería o de representación legal.

Recuerdan que la Magistratura ha sostenido que el legislador está obligado a respetar el derecho de toda parte o persona interesada en un proceso a contar con medios apropiados de defensa que le permitan, en forma oportuna y eficaz, presentar alegaciones, sostener sus pretensiones, discutir las de la contraparte, rendir pruebas e impugnar las que se presenten, de modo que, si lo planteado tiene fundamento, pueda obtener el reconocimiento o restablecimiento de sus derechos.

Sobre esa base, afirman que la aplicación del precepto cuestionado al caso concreto producirá el efecto ineludible de impedir que el juez del fondo examine y resuelva las excepciones deducidas por la requirente que no se encuentren entre aquellas admitidas por la norma —prescripción, pago o falta de emplazamiento—, afectando así el derecho a defensa que la Constitución asegura en el marco de un procedimiento racional y justo.

Añaden que no basta sostener que la restricción contemplada en la norma objetada no es absoluta porque deja subsistentes algunas excepciones. Tampoco resulta suficiente justificarla solo por la etapa procesal en que se encuentra el juicio, esto es, la ejecución de una sentencia, especialmente cuando entre las alegaciones formuladas se invoca el respeto de la cosa juzgada, en este caso refleja o secundaria. A su juicio, lo que efectivamente produce la aplicación de la norma es impedir que una de las partes del juicio —en este caso la requirente y condenada en el juicio de cuentas— haga valer sus defensas, para que sea el tribunal competente el que analice y determine la efectividad de sus cuestionamientos.

La disidencia subraya que el efecto que se produce respecto de la requirente es impedirle cuestionar, por vía de excepción, el título ejecutivo en cuya virtud se sigue el juicio en su contra, tornando ilusorio el amparo judicial, puesto que el tribunal no conocerá —por la restricción establecida ex ante por la norma cuya inaplicabilidad se solicita— de los cuestionamientos formulados respecto de la ejecución.

Sostienen, además, que la actividad que realiza el Tribunal de Cuentas, que funciona al interior de la Contraloría General de la República, tiene naturaleza jurisdiccional. Por ello, el adverbio “siempre”, contenido en el inciso sexto del numeral 3° del artículo 19 de la Constitución, expresa la amplitud del deber del legislador de establecer las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos, exigencia que se extiende a toda actividad jurisdiccional, incluida la que ejerce la judicatura de cuentas.

A juicio de la minoría, la restricción al ejercicio del derecho de defensa constituye un efecto contrario a la garantía de un procedimiento racional y justo, desde que su ejercicio cabal implica la posibilidad de un juicio contradictorio en que las partes puedan hacer valer sus derechos o intereses legítimos, lo que supone contradecir las alegaciones del demandante o acusador, formular sus propias alegaciones destinadas a desvirtuar los cargos, controvertir las pruebas y contar con un defensor técnico y jurídico.

Lo anterior implica contar con herramientas procesales que le permitan al ejecutado desvirtuar la ejecución y discutir los elementos en que esta se funda, con posibilidades reales de obtener una decisión favorable y acorde con sus intereses.

En el caso concreto, la minoría estima nítido que la aplicación del precepto impugnado genera efectos contrarios a la Constitución, especialmente respecto del derecho a defensa y a un procedimiento racional y justo, pues al limitar las excepciones que pueden ser opuestas por el ejecutado, se priva a la requirente de la posibilidad de defenderse cabalmente.

Los disidentes estiman que también se transgrede la garantía de igualdad ante la ley, por cuanto la aplicación al caso concreto del artículo cuestionado excluye la controversia judicial del estatuto de excepciones aplicable en el procedimiento general de ejecución en materias civiles, configurando una diferencia de trato carente de justificación. A su juicio, no basta invocar que en la gestión pendiente se busca resarcir el patrimonio público, pues no puede sostenerse en la naturaleza del patrimonio perjudicado una afectación del derecho a defensa ni de la garantía de un procedimiento racional y justo.

Añaden que la amplia posibilidad de defensa que el ordenamiento jurídico contempla para la generalidad de los asuntos en que se discute la ejecución civil de un título se ve fuertemente restringida por la aplicación del precepto legal impugnado, el cual reduce significativamente el catálogo general de excepciones para este caso específico, sin que se advierta un fundamento razonable que justifique una limitación tan intensa.

Vea texto sentencia Tribunal Constitucional Rol N°16.764-25 y expediente.