¿Es legal que el Estado recaude sin crear impuestos?

Durante la década de los noventa, Chile impulsó uno de los programas de concesiones de infraestructura más ambiciosos de América Latina. La lógica era simple y, en su momento, ampliamente compartida: permitir que el sector privado financiara y construyera obras públicas que el Estado no podía ejecutar con la rapidez que el país necesitaba. Carreteras, autopistas y aeropuertos comenzaron a levantarse bajo un modelo donde el usuario financiaba la infraestructura mediante el pago de tarifas.

Fue una decisión de política pública que contribuyó significativamente al desarrollo del país.

Sin embargo, más de dos décadas después, el debate ya no gira únicamente en torno a la eficiencia del sistema. Hoy la pregunta es otra: ¿sabemos realmente qué estamos pagando cuando cancelamos un TAG?

Una reciente investigación de BioBioChile reveló que algunos contratos de segunda concesión incorporan mecanismos mediante los cuales una parte de los ingresos termina beneficiando directamente al Estado. La discusión pública se concentró rápidamente en una expresión llamativa: «impuesto encubierto». Pero esa denominación, aunque provocadora, no es el aspecto más relevante del problema.

La verdadera discusión es constitucional.

Nuestra Constitución descansa sobre un principio básico de toda democracia representativa: los tributos no nacen de la voluntad ejecutiva, sino de la ley, una idea que hunde sus raíces en la tradición constitucional moderna desde la Revolución Gloriosa, cuando se consolidó el principio de que ni siquiera el soberano podía imponer cargas sin consentimiento del Parlamento. Es el Congreso Nacional quien hoy encarna esa función, debatiendo, aprobando y controlando la creación de impuestos. No se trata de un formalismo jurídico, sino de una garantía para los ciudadanos. Cuando el Estado decide recaudar recursos de manera permanente, esa decisión debe pasar por un procedimiento legislativo abierto, transparente y sujeto al escrutinio democrático.

Por ello, la pregunta que hoy merece una respuesta institucional no es si el TAG constituye jurídicamente un impuesto. Esa es una cuestión que corresponde analizar a los especialistas y, eventualmente, a los órganos competentes. La pregunta es otra: ¿qué ocurre cuando un mecanismo concebido originalmente para financiar una infraestructura comienza también a cumplir una finalidad recaudatoria para el Estado?

Si esa transformación efectivamente ha ocurrido, nos encontramos frente a un debate que excede ampliamente el ámbito de las concesiones. Lo que está en juego es el alcance del principio de legalidad tributaria y los límites constitucionales de la potestad recaudatoria del Estado.

El problema tampoco es económico.

Nadie discute que las carreteras requieren mantención, operación, inversiones futuras y reglas que permitan la continuidad del servicio. Tampoco se cuestiona el valor que las concesiones han tenido para el desarrollo de la infraestructura nacional. Sin embargo, resulta igualmente necesario observar un efecto menos visible del sistema: el encarecimiento del costo de vida para quienes habitan en la periferia de las ciudades, especialmente en la Región Metropolitana, donde los elevados costos de transporte terminan afectando de manera desproporcionada a las comunas más alejadas y vulnerables. En ese sentido, cabe preguntarse si, a través de estos mecanismos, no estamos también financiando al Estado (directa o indirectamente) a costa de los sectores que ya enfrentan mayores cargas económicas cotidianas.

Lo que sí resulta legítimo cuestionar es la falta de transparencia.

Resulta llamativo que, mientras el portal de transparencia permite conocer con precisión los sueldos del sector público, persista una opacidad considerable respecto de los dineros recaudados por concepto de autopistas concesionadas. El ciudadano común no dispone de información sencilla que le permita responder preguntas elementales: ¿qué parte de la tarifa remunera la operación de la autopista?, ¿qué parte financia nuevas inversiones?, ¿qué parte corresponde a la rentabilidad del concesionario?, ¿qué parte termina ingresando al Estado?, ¿bajo qué fundamento jurídico ocurre aquello?

En una democracia constitucional, la confianza no puede descansar en la opacidad. La legitimidad de un cobro no depende únicamente de su conveniencia económica, sino también de que los ciudadanos comprendan su fundamento jurídico y el destino de los recursos que entregan.

Aceptar sin mayor discusión que mecanismos contractuales puedan evolucionar hacia fuentes permanentes de ingresos fiscales abre una interrogante institucional que merece ser respondida. Si esta lógica llegara a consolidarse, ¿cuál sería su límite? ¿Podría extenderse, en el futuro, a otros servicios públicos mediante instrumentos distintos a una ley tributaria? No se trata de afirmar que ello ocurrirá, sino de advertir que las instituciones democráticas existen precisamente para definir esos límites antes de que los hechos los vuelvan irrelevantes.

Por eso, la respuesta no debe ser una consigna política ni una descalificación al sistema de concesiones. Debe ser más transparencia.

La Cámara de Diputadas y Diputados debiera constituir una comisión investigadora que examine en detalle la evolución de las concesiones, el destino efectivo de los recursos involucrados, los mecanismos de participación fiscal incorporados en los contratos y su compatibilidad con los principios constitucionales que rigen la potestad tributaria del Estado.

Si las conclusiones de las investigaciones periodísticas resultan infundadas, una revisión parlamentaria fortalecerá la confianza pública en un modelo que ha sido clave para el desarrollo del país. Pero si, por el contrario, se confirma que parte de estos ingresos ha adquirido una finalidad recaudatoria que nunca fue objeto de un debate legislativo equivalente al que exige la creación de un tributo, estaremos frente a una discusión que trasciende las autopistas.

Porque, al final del día, el verdadero patrimonio de una democracia no son los recursos que recauda, sino la legitimidad con que lo hace.

Jaime Santana****

Ingeniero en Telecomunicaciones

Magíster en Filosofía, Política y Economía