Universidad de Chile podrá impugnar en Corte de Apelaciones entrega de correos institucionales

El Tribunal Constitucional acogió parcialmente un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido por la Universidad de Chile y declaró inaplicable, para el caso concreto, el artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública, pero rechazó la impugnación formulada respecto de los artículos 5 y 10 del mismo cuerpo legal.

La gestión pendiente corresponde al reclamo de ilegalidad seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago, interpuesto por la Universidad de Chile en contra de una decisión del Consejo para la Transparencia que acogió dos amparos de acceso a la información y ordenó la entrega de correos electrónicos institucionales de diversos funcionarios universitarios correspondientes a los años 2022, 2023 y 2024.

La Universidad había denegado la entrega de dicha información invocando las causales de reserva contempladas en el artículo 21 N°1 letras a) y c) de la Ley N°20.285. Sostuvo, por una parte, que los correos contenían antecedentes relevantes para su estrategia de defensa jurídica en litigios pendientes y, por otra, que la amplitud y masividad de la solicitud implicaba una distracción indebida de recursos humanos. Asimismo, alegó que los correos electrónicos requeridos constituían comunicaciones privadas protegidas por las garantías constitucionales de vida privada e inviolabilidad de las comunicaciones.

En su requerimiento, la Universidad impugnó la aplicación de los artículos 5, 10 y 28 inciso segundo de la Ley N°20.285, sosteniendo que producían efectos contrarios a los artículos 6°, 7°, 8° y 19 N°2, N°3, N°4 y N°5 de la Constitución.

También había formulado reproche a los artículos 3°, 4° y 11°, letras a), b), c), y d), de la referida Ley, pero la Segunda Sala de la Magistratura Constitucional declaró inadmisible el requerimiento respecto de esas normas legales, por falta de fundamento plausible de la impugnación, atendido a que no se configura un conflicto de constitucionalidad que en el fondo deba resolver el Tribunal, puesto que esas normas contienen definiciones y principios generales sobre la función pública y la transparencia, por lo que corresponde al juez de fondo determinar su aplicación en el proceso que se sigue ante la Corte de Santiago, por reclamo de ilegalidad. Por lo demás, al limitarse a definir principios y al no normar conductas la impugnación no se encuentra razonablemente fundada ya que no se ve cómo la aplicación de las referidas normas podría acarrear un efecto inconstitucional, resolvió esa Sala del Tribunal.

Respecto de los artículos 5 y 10, la requirente sostuvo que dichas disposiciones amplían ilegítimamente el ámbito de publicidad establecido en el artículo 8° inciso segundo de la Carta Fundamental. A su juicio, la Constitución únicamente declara públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, sus fundamentos y los procedimientos utilizados para su dictación. En cambio, los preceptos legales cuestionados extienden la publicidad a toda información que obre en poder de la Administración o que haya sido elaborada con recursos públicos, incorporando un concepto amplio de “información pública” que no tendría sustento constitucional.

Según la Universidad, la aplicación de estas normas permitía ordenar la entrega de correos electrónicos institucionales que no constituyen actos administrativos ni documentos públicos, afectando además la vida privada y la inviolabilidad de las comunicaciones de los funcionarios involucrados.

En relación con el artículo 28 inciso segundo, la Universidad alegó que dicha disposición establece una discriminación arbitraria y vulnera el debido proceso, pues impide a los órganos de la Administración reclamar judicialmente cuando el Consejo para la Transparencia rechaza la causal de reserva fundada en el debido cumplimiento de sus funciones, prevista en el artículo 21 N°1 de la ley.

La requirente sostuvo que, mientras el solicitante de información puede impugnar judicialmente una decisión desfavorable del Consejo, el órgano requerido carece de esa posibilidad cuando se trata precisamente de una causal de reserva expresamente reconocida por la Constitución. A su juicio, ello priva a la Administración de tutela judicial efectiva y otorga al Consejo para la Transparencia una decisión prácticamente definitiva en esta materia.

Al resolver el conflicto, el Tribunal examinó en primer término la impugnación dirigida contra los artículos 5 y 10 de la Ley de Transparencia. Rechazó el requerimiento respecto de ambos preceptos al considerar que dichas normas contienen principios generales relativos a la transparencia y al derecho de acceso a la información pública, pero que no resultaban decisivas para la resolución de la gestión pendiente.

El Tribunal sostuvo que el conflicto constitucional sometido a su conocimiento se vinculaba directamente con la procedencia del reclamo de ilegalidad y con la limitación procesal establecida en el artículo 28 inciso segundo, razón por la cual los artículos 5 y 10 carecían de incidencia decisiva en la resolución del asunto sometido al conocimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago.

Esta decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Miguel Ángel Fernández, quien fue de opinión que el requerimiento también debió acogerse respecto de los artículos 5 inciso segundo y 10 de la Ley N°20.285, porque dichas normas extienden indebidamente el principio de publicidad más allá de lo previsto en el artículo 8° de la Constitución, que no establece una cláusula abierta de publicidad, sino un catálogo preciso y cerrado: son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, sus fundamentos y los procedimientos utilizados para dictarlos. Por ello, el legislador no podría ampliar ese ámbito para declarar pública toda información que obre en poder de la Administración o que haya sido elaborada con recursos públicos.

El voto distingue entre “fundamento” e “información”. Señala que el fundamento es la razón o motivo que justifica un acto o resolución, mientras que la información es un conocimiento o comunicación que puede servir de antecedente, pero no se identifica con el fundamento del acto. Agrega que la propia Constitución trata ambos conceptos de manera diferenciada en diversas normas, por lo que no existe una relación de género a especie entre ellos.

A partir de esa interpretación, concluye que los artículos 5 inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia introducen un concepto de publicidad no contemplado en la Constitución, al hacer pública toda información que obre en poder de los órganos de la Administración. Ello expandiría antijurídicamente el objeto del artículo 8° y podría afectar otras garantías constitucionales, como la privacidad, la propiedad y el ejercicio de actividades legítimas.

En síntesis, el voto estima que la Constitución no hace público todo lo que el Estado posee, sino solo los actos, resoluciones, fundamentos y procedimientos de los órganos estatales. Por ello, la aplicación de los artículos 5 inciso segundo y 10 de la Ley N°20.285 resultaría contraria al artículo 8° constitucional en la gestión pendiente.

A continuación, el Tribunal analizó la impugnación del artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285, decisión que se adoptó por mayoría de los integrantes del Tribunal.

La sentencia recordó que el artículo 8° de la Constitución consagra el principio de publicidad y transparencia como una de las bases esenciales del Estado de Derecho, pero precisó que dicho principio no tiene carácter absoluto. La propia Constitución reconoce causales de secreto o reserva destinadas a proteger determinados bienes jurídicos, entre ellos el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración.

Sobre esa base, el Tribunal sostuvo que todas las causales de reserva contempladas en el artículo 8° poseen igual jerarquía constitucional y que no existe fundamento para conferir un tratamiento procesal menos favorable a la causal prevista en el artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia, relativa precisamente al debido cumplimiento de las funciones de los órganos públicos.

La sentencia destacó además la naturaleza institucional del Consejo para la Transparencia, órgano autónomo que ejerce potestades normativas, administrativas y cuasi jurisdiccionales. Precisó que, debido a la amplitud de sus atribuciones, sus decisiones deben estar sujetas a mecanismos efectivos de control judicial, conforme a los principios de juridicidad, control de la Administración e impugnabilidad de los actos administrativos reconocidos por el artículo 38 de la Constitución.

Asimismo, el Tribunal estimó que el diseño legal vigente genera una situación asimétrica injustificada, pues mientras el solicitante de información puede acudir a los tribunales cuando el Consejo rechaza su pretensión, el órgano requerido queda impedido de reclamar judicialmente cuando el Consejo desestima la causal de reserva fundada en el debido cumplimiento de sus funciones.

En consecuencia, razonó la Magistratura, la decisión administrativa del Consejo termina siendo definitiva respecto del órgano requerido, sin posibilidad de revisión por un tribunal independiente e imparcial.

El Tribunal concluyó que la aplicación del artículo 28 inciso segundo produce efectos contrarios a la Constitución, al vulnerar el principio de control jurisdiccional de la Administración, el principio de impugnabilidad de los actos administrativos y las garantías de igual protección de la ley y debido proceso contempladas en el artículo 19 N°3 de la Carta Fundamental.

Por estas razones, acogió parcialmente el requerimiento y declaró inaplicable el artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285 para la resolución de la gestión pendiente.

Estuvieron por rechazar el requerimiento respecto del artículo 28 inciso segundo las Ministras Daniela Marzi, Nancy Yáñez y Catalina Lagos, y el Ministro Mario Gómez Montoya.

La disidencia sostuvo que la controversia planteada no configuraba un problema de constitucionalidad, sino una cuestión propia del diseño legislativo de la justicia administrativa. A juicio de los disidentes, la Constitución no garantiza la existencia de una acción contencioso-administrativa específica ni obliga al legislador a establecer una determinada vía recursiva para todas las decisiones administrativas.

Enseguida, descartan que el artículo 8° de la Constitución obligue a establecer una acción judicial especial para que los órganos de la Administración impugnen decisiones del Consejo para la Transparencia. A su juicio, dicha norma solo contempla causales de secreto o reserva, pero no regula el sistema de recursos o acciones judiciales frente a decisiones sobre acceso a la información.

El voto precisa que no corresponde hablar de “derecho al recurso”, porque la decisión del Consejo para la Transparencia es un acto administrativo y el reclamo ante la Corte de Apelaciones es una acción judicial, no un recurso procesal. Por ello, el análisis debe hacerse desde la garantía de protección judicial de derechos.

Sin embargo, sostienen que de la existencia de tutela judicial no se deriva un derecho constitucional a contar con una acción contencioso-administrativa específica, con causales amplias y conocida necesariamente por una Corte de Apelaciones. La regulación de los tribunales competentes, causales de reclamación, titulares de la acción y reglas procedimentales corresponde al legislador.

La disidencia destaca que la Ley de Transparencia busca garantizar el acceso ciudadano a la información pública y controlar el poder estatal, en línea con el principio de máxima divulgación reconocido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes contra Chile.

En ese contexto, estiman razonable que el legislador haya restringido la posibilidad de que los órganos públicos reclamen judicialmente cuando el Consejo ordena entregar información cuya reserva fue fundada en la causal del artículo 21 N°1, relativa al debido cumplimiento de las funciones del órgano. Señala que dicha causal es amplia, burocrática y discrecional, y que históricamente podía transformarse en una barrera al acceso a la información.

El voto agrega que el Consejo para la Transparencia es un órgano especializado, llamado no solo a promover la publicidad, sino también a resguardar la reserva cuando corresponda. Además, sus decisiones deben estar fundadas conforme a la Ley N°19.880, por lo que eventuales vicios de motivación pueden ser revisados por otras vías administrativas, incluida la invalidación.

Finalmente, la disidencia afirma que la Universidad de Chile, como órgano estatal, no está en la misma posición que un administrado. El derecho de acceso a la información pertenece a los ciudadanos, mientras que el Estado y sus órganos tienen el deber de respetarlo y garantizarlo. Por ello, no existe un “derecho” de la Administración a negarse a entregar información, sino solo un deber de reserva cuando concurre una causal legal y constitucionalmente válida.

En consecuencia, al no haberse invocado un derecho sustantivo propio que requiera tutela judicial, sino solo el interés institucional de cuestionar la legalidad de un acto administrativo, el voto concluye que el requerimiento debió ser rechazado.

En definitiva, el Tribunal Constitucional acogió parcialmente el requerimiento de la Universidad de Chile, declaró inaplicable el artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285 y rechazó la impugnación respecto de los artículos 5 y 10 de dicho cuerpo legal.

Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol Nº16.844-25-INA yexpediente.