TC acoge inaplicabilidad y habilita a órganos del Estado a impugnar decisiones del Consejo para la Transparencia

El Tribunal Constitucional acogió el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad y declaró inaplicable el artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública, por los resultados contrarios a la Constitución que produciría en la resolución de la gestión pendiente, un reclamo de ilegalidad sustanciado ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

El artículo 28 de la Ley N°20.285 dispone:

«Artículo 28.- En contra de la resolución del Consejo que deniegue el acceso a la información, procederá el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante.

Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.

El afectado también podrá reclamar de la resolución del Consejo ante la Corte de Apelaciones respectiva, cuando la causal invocada hubiere sido la oposición oportunamente deducida por el titular de la información, de conformidad con el artículo 20.

El reclamo deberá interponerse en el plazo de quince días corridos, contado desde la notificación de la resolución reclamada, deberá contener los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya y las peticiones concretas que se formulan». (Art. 28, Ley 20.285).

La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad es un reclamo de ilegalidad sustanciado ante la Corte de Apelaciones de Santiago, interpuesto por la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) contra una decisión del Consejo para la Transparencia.

El origen de la controversia se remonta a una solicitud de acceso a la información pública de un particular, quien requirió a la JUNAEB información sobre multas cursadas a empresas adjudicatarias de una licitación vigente entre los años 2022 y la fecha de la solicitud. JUNAEB respondió parcialmente entregando información sobre las multas ejecutoriadas, pero se negó a proporcionar datos sobre aquellas que no se encontraban en dicho estado. Él solicitante acudió al CPLT que acogió el amparo y ordenó a la JUNAEB entregar la información completa solicitada, incluyendo las multas no ejecutoriadas. En contra de esta decisión del Consejo JUNAEB interpuso el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, argumentando que la entrega de dicha información afectaría el debido cumplimiento de sus funciones.

La JUNAEB teme que su reclamo de ilegalidad sea rechazado en virtud del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, que impide a los órganos de la Administración del Estado reclamar cuando han invocado la causal del artículo 21 N°1 de la misma ley para denegar la información. Es en este contexto que acude al Tribunal Constitucional, solicitando la inaplicabilidad de dicha norma en el caso concreto.

Plantea que el artículo cuestionado subvalora sin fundamento una de las cuatro causales de reserva que autoriza la Carta Fundamental, específicamente la afectación del debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, cuando todas las causales de reserva constitucionales se encuentran en el mismo nivel. Sin embargo, por haber invocado la causal de afectación del debido cumplimiento de las funciones, se impide que el asunto sea revisado por un órgano jurisdiccional, quedando la controversia resuelta exclusivamente por el CPLT.

Además, el precepto impugnado vulnera el artículo 19 N°3 de la Constitución, específicamente la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, la defensa jurídica y el debido proceso legal, al quedar entregada la resolución de una controversia de relevancia jurídica al CPLT sin que el respectivo órgano del Estado pueda acudir ante los tribunales de justicia. Se impide que un órgano jurisdiccional externo e imparcial pueda ponderar adecuadamente todos los elementos del conflicto.

Finalmente, alega que no existe una razón suficiente que justifique la limitación de impugnar la decisión del Consejo. La historia de la Ley N°20.285 no ofrece una explicación acabada para esta prohibición que permita sustentar una limitación al debido proceso en perjuicio de los órganos de la Administración del Estado.

El CPLT afirmó que la aplicación del precepto legal impugnado no produce los efectos inconstitucionales denunciados, sosteniendo que no infringe lo dispuesto en el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución. La norma cuestionada se ajusta plenamente al mandato constitucional de publicidad y al régimen jurídico que regula el acceso a la información pública.

El Consejo explicó que, conforme a la ley, le corresponde resolver los reclamos por denegación de acceso a la información y velar por la debida reserva de los datos e informaciones secretas o reservadas. En ese contexto, indicó que en la práctica ha rechazado amparos cuando se configura una causal de reserva, lo que se refleja en más de 580 amparos desestimados específicamente por la causal prevista en el artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia, relativa a la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido.

El organismo señaló que la limitación al reclamo judicial obliga a los órganos de la Administración del Estado a realizar sus máximos esfuerzos probatorios y argumentativos durante el procedimiento administrativo ante el propio Consejo, a fin de acreditar efectivamente la concurrencia de la causal de reserva. En el caso de la JUNAEB, precisó que no invocó la causal del artículo 21 N°1 en su respuesta inicial al solicitante de información, limitándose a una entrega parcial, y que recién alegó dicha causal en la etapa de descargos ante el Consejo.

Asimismo, el Consejo sostuvo que la norma constitucional exige que la causal de secreto o reserva se funde en una “afectación” real a alguno de los bienes jurídicos protegidos por el artículo 8° de la Carta Fundamental, afectación que debe ser acreditada y no presumida. Esta exigencia implica demostrar una expectativa razonable de daño o afectación con suficiente especificidad, lo que, a juicio del organismo, no ocurrió en el caso concreto.

En relación con la igualdad ante la ley y la igual protección en el ejercicio de los derechos, argumentó que la Constitución no asegura en todos los procedimientos un derecho al recurso de manera amplia o ilimitada, ya que corresponde al legislador establecerlo. En este sentido, sostuvo que la Carta Fundamental no prohíbe establecer diferencias, sino únicamente aquellas que resultan arbitrarias, y que la igualdad exige un trato igual para quienes se encuentran en las mismas circunstancias.

Bajo esta lógica, el Consejo destacó la asimetría de poderes existente entre los órganos de la Administración del Estado y los particulares, así como la distinta posición que ambos ocupan en el procedimiento. Recordó que los órganos del Estado están sujetos al principio de legalidad y que sus potestades se encuentran fijadas por la ley, de modo que un trato diferenciado hacia una categoría de sujetos no resulta inconstitucional si cuenta con un fundamento razonable que lo justifique.

En esa línea, afirmó que la restricción establecida en el inciso segundo del artículo 28 de la Ley de Transparencia para los órganos de la Administración es necesaria para el adecuado funcionamiento del derecho de acceso a la información pública y para la vigencia efectiva del principio de transparencia de la función pública. Aseguró que dicha limitación tiene un fundamento razonable y proporcional, cuyo objetivo es desincentivar el uso de la causal de secreto o reserva del artículo 21 N°1, la cual se basa exclusivamente en el criterio discrecional del propio órgano requerido, a diferencia de las demás causales previstas en la ley. Agregó que el legislador impuso esta restricción para evitar el uso indiscriminado de dicha causal, lo que podría derivar en una transgresión al derecho fundamental de acceso a la información. De no existir limitaciones, advirtió, el uso excesivo de esta causal transformaría la obligación de entregar información en una facultad meramente potestativa, dependiente de la sola voluntad del órgano requerido.

Finalmente, sostuvo que el legislador cuenta con discrecionalidad para establecer procedimientos en única o doble instancia, así como para limitar el ejercicio de determinados recursos, atendida la naturaleza del conflicto que se pretende regular, sin que ello implique una vulneración de la Constitución. Además, acoger el requerimiento de inaplicabilidad implicaría generar un efecto “aditivo”, creando un derecho a reclamar que el legislador decidió legítimamente restringir en ejercicio de sus prerrogativas constitucionales.

El Tribunal Constitucional acogió el requerimiento y declaró inaplicable el precepto legal impugnado con los votos de las Ministras (os) María Pía Silva, Miguel Ángel Fernández, Raúl Mera, Alejandra Precht y Mario Gómez.

Desarrollan una extensa argumentación en torno al alcance del principio de publicidad y transparencia consagrado en el artículo 8° de la Constitución, subrayando que este constituye un pilar básico del Estado de Derecho y de la institucionalidad democrática, en cuanto garantiza el control del poder, la responsabilidad de las autoridades y la participación ciudadana. Indican que la transparencia permite acceder a los fundamentos y antecedentes de las decisiones públicas, mientras que la publicidad se orienta a la difusión de dichas decisiones, existiendo entre ambas una relación de género a especie.

Precisan que, conforme al texto constitucional y a la Ley de Transparencia, los actos, resoluciones, fundamentos y procedimientos de los órganos del Estado son públicos, aunque este principio no es absoluto. La propia Constitución autoriza restricciones mediante leyes de quórum calificado cuando la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones de los órganos públicos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional. En este contexto, explican detalladamente la causal de afectación al debido cumplimiento de las funciones, señalando que esta exige un impacto negativo real sobre las competencias, atribuciones y finalidades que el legislador ha encomendado a un órgano administrativo.

En esa línea, analizan el artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285, que permite denegar total o parcialmente el acceso a la información cuando su divulgación comprometa el funcionamiento del órgano requerido. La norma contempla, de manera ejemplar, supuestos como la afectación a investigaciones penales, defensas jurídicas, deliberaciones previas a decisiones administrativas o solicitudes genéricas que impliquen una distracción indebida de los funcionarios. En el caso concreto, JUNAEB justificó la entrega parcial de información precisamente en la hipótesis relativa a antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución.

Indican que la JUNAEB es una corporación autónoma de derecho público encargada de implementar medidas de asistencia social y económica para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación, y que, para cumplir sus funciones, está facultada para contratar bienes y servicios, fiscalizar su ejecución e imponer sanciones conforme a la Ley N°19.886. Asimismo, enfatizan que la existencia de materias reservadas no es en sí misma reprochable ni implica ausencia de control, ya que el ordenamiento jurídico contempla múltiples mecanismos de fiscalización administrativa, política y jurisdiccional.

Luego examinan el régimen de impugnación de las decisiones del CPLT, destacando que la Ley N°20.285 regula el reclamo de ilegalidad ante las Cortes de Apelaciones, pero establece, en su artículo 28 inciso segundo, una prohibición para que los órganos de la Administración reclamen judicialmente cuando el Consejo ordena la entrega de información previamente denegada por afectar el debido cumplimiento de sus funciones. Sostienen que esta exclusión resulta incoherente, dado que dicha causal tiene rango constitucional y no existe jerarquía entre las distintas causales de reserva previstas en la Carta Fundamental.

Enseguida, analizan la naturaleza jurídica del CPLT, calificándolo como un órgano autónomo de derecho público con características propias de las denominadas administraciones o autoridades independientes, dotado de potestades normativas, administrativas y jurisdiccionales. Precisamente por esa concentración de funciones y su alto grado de autonomía, estiman indispensable que sus decisiones sean susceptibles de control jurisdiccional.

El fallo reafirma el principio constitucional de impugnabilidad de los actos administrativos, vinculado a la tutela judicial efectiva, al control judicial de la Administración y al principio de legalidad. Explica que el sistema de la Ley de Transparencia obliga a agotar la vía administrativa ante el Consejo, pero que, en los hechos, impide a los órganos de la Administración acceder a un tribunal cuando se rechaza la causal del artículo 21 N°1, generando un escenario de “única instancia” administrativa sin revisión judicial.

Según el Tribunal, esta situación resulta especialmente gravosa para órganos como la JUNAEB, que son los únicos llamados a velar por bienes jurídicos constitucionales como el adecuado funcionamiento del servicio, mientras que el CPLT tiene un mandato institucional orientado a maximizar el acceso a la información. De este modo, se produce un desequilibrio que deja las decisiones del Consejo exentas de control por un tercero independiente e imparcial.

Concluye el Tribunal que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°20.285, al restringir la legitimación activa de los órganos de la Administración para impugnar judicialmente las decisiones del CPLT, vulnera los artículos 8° y 19 N°3 en relación con el artículo 38 de la Constitución, al afectar el debido proceso, el control judicial de la Administración y el equilibrio entre transparencia y protección de los bienes jurídicos constitucionales.

Las Ministras Nancy Yañez, Catalina Lagos y Marcela Peredo, estuvieron por rechazar el requerimiento al estimar que no se configuran las infracciones constitucionales denunciadas. Fundan la decisión en dos aspectos centrales: las particularidades de la causal de secreto vinculada a la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido y la ponderación de los bienes jurídicos realizada por el legislador al limitar la impugnación judicial de las decisiones del CPLT que acogen un amparo de información basado en dicha causal.

Para arribar a esta conclusión, revisan antecedentes legislativos de la Ley N° 20.285 y su conexión con el marco constitucional, destacando, en primer término, la incorporación del artículo 8° a la Constitución mediante la reforma introducida por la Ley N° 20.050, que consagró el principio de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, junto con sus fundamentos y procedimientos, admitiendo excepciones mediante causales de reserva o secreto establecidas por ley de quórum calificado. Asimismo, recuerdan la condena del Estado de Chile en el caso Claude Reyes y otros versus Chile, resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que reconoció el derecho de acceso a la información como parte integrante de la libertad de pensamiento y expresión, destacando su dimensión individual y social, su relevancia para el control democrático y la posibilidad de establecer restricciones legales orientadas a satisfacer un interés público imperativo.

Sostienen que la Ley N° 20.285 recoge estos antecedentes al consagrar el principio de transparencia de la función pública y el derecho de acceso a la información, al tiempo que establece un catálogo taxativo de causales que permiten denegar total o parcialmente dicho acceso. En particular, explican que el artículo 21 de la ley concreta las hipótesis previstas en el artículo 8° de la Constitución, detallando el alcance de cada causal. A diferencia de las demás, la causal del numeral 1 —afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido— presenta un desarrollo específico en tres hipótesis: cuando la publicidad perjudica la prevención, investigación o persecución de delitos o las defensas jurídicas; cuando se trata de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de decisiones, medidas o políticas; y cuando se trata de solicitudes genéricas cuya atención implique una distracción indebida de los funcionarios.

Para las disidentes, esta causal fue objeto de especial atención durante la tramitación legislativa, precisamente para evitar abusos en su invocación, como había ocurrido bajo regímenes normativos anteriores. En este contexto, recuerdan que el legislador buscó corregir la falta de densidad normativa de la causal y diseñó un sistema que prioriza su análisis en sede administrativa, reservando la intervención judicial para otras causales de reserva. De este modo, la calificación de la concurrencia del numeral 1 del artículo 21 constituye una cuestión de mérito que corresponde ponderar inicialmente al órgano requerido y, en caso de controversia, al CPLT mediante el procedimiento administrativo especial de amparo.

También examinan la diferencia entre las decisiones del CPLT que acogen o rechazan un amparo de acceso a la información. Explican que, cuando se deniega el acceso, el sistema recursivo permite impugnar judicialmente la decisión para tutelar el derecho de acceso y el principio de publicidad. En cambio, cuando el Consejo acoge el amparo, admitir una impugnación amplia podría afectar directamente dichos principios, los cuales encuentran sustento no solo en la ley, sino también en diversas disposiciones constitucionales, como la libertad de expresión, el derecho de petición, la obligación estatal de promover los derechos fundamentales y el fortalecimiento del sistema democrático deliberativo.

En este sentido, destacan la relevancia del derecho de acceso a la información como herramienta de control ciudadano, participación democrática, rendición de cuentas, protección del patrimonio público, eficiencia estatal y sustento de la libertad de expresión. A la luz de estas consideraciones, concluyen que la limitación de la impugnación judicial prevista en el artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285 responde a una ponderación constitucionalmente ajustada entre los distintos bienes jurídicos involucrados.

Respecto de la alegada vulneración del artículo 8° de la Constitución, descartan la infracción, señalando que el diseño del sistema recursivo no es arbitrario, sino que armoniza razonablemente la aplicación de las causales de secreto con la distribución de competencias entre los órganos de la Administración, el CPLT y los tribunales de justicia. Añaden que el propio Consejo, además de promover la transparencia, tiene el deber legal de resguardar la debida reserva de la información que la Constitución y la ley califican como secreta o reservada.

En cuanto a la supuesta infracción del artículo 19 N° 3 de la Constitución, sostienen que los órganos de la Administración no están absolutamente privados de control judicial, ya que la limitación del reclamo de ilegalidad se circunscribe exclusivamente a la causal del artículo 21 N° 1, manteniéndose la posibilidad de revisión jurisdiccional respecto de las demás causales. Además, consideran razonable que la revisión de esta causal específica quede radicada en el ámbito administrativo, atendida su naturaleza de mérito y la especial ponderación que exige.

Concluyen que el diseño legislativo es razonable y compatible con la Constitución, recordando que esta no asegura que toda decisión administrativa deba ser controlable judicialmente en todos los casos.

La Ministra Peredo concurrió a rechazar el requerimiento de inaplicabilidad en base, únicamente, a las consideraciones que siguen. Sostiene que los jueces constitucionales deben analizar el precepto legal impugnado a la luz de las normas de la Carta Fundamental que regulan la materia, realizando una subsunción entre la disposición cuestionada y el marco constitucional aplicable al caso concreto, a fin de determinar su conformidad o disconformidad con la Constitución.

Enseguida, indica que de la lectura de la disposición impugnada resulta evidente su directa vinculación con las normas constitucionales que consagran el acceso a la información pública y el mandato de publicidad que rige a todos los órganos del Estado, principios básicos del Estado constitucional y democrático de derecho.

Destacó que la Constitución contiene múltiples disposiciones relacionadas con el derecho de acceso a la información pública y los deberes de transparencia y publicidad. Aclaró que a partir del mandato constitucional se identifican dos mecanismos de acceso a la información pública: la transparencia activa, que obliga a los órganos del Estado a mantener disponible información relevante de forma permanente, y la transparencia pasiva, que permite a los particulares solicitar información en poder de la Administración, salvo en casos excepcionales previstos por la Constitución y la ley. En este contexto, afirmó que el mandato de publicidad implica necesariamente el reconocimiento efectivo del derecho de los particulares a solicitar información al Estado. El derecho de acceso a la información pública no se sustenta únicamente en el artículo 8°, sino que se relaciona estrechamente con otras normas constitucionales. Una democracia efectiva requiere que exista una posibilidad real de acceso a la información estatal, ya que ello permite un mayor control del poder, fortalece el ejercicio de la ciudadanía y posibilita una rendición de cuentas efectiva. Asimismo, destacó la vinculación del acceso a la información pública con la libertad de expresión y de información, entendiendo que el derecho a acceder a la información en poder del Estado forma parte del contenido esencial de la libertad de informar y de recibir información.

Concluye que la Constitución consagra un mandato amplio e imperativo de publicidad y garantiza el derecho de los particulares a acceder a la información pública, derecho que se desarrolla legalmente a través de la Ley N° 20.285. No obstante, precisó que dicho derecho no es absoluto, pero causales que se autorizan tienen carácter excepcional frente a la regla general de publicidad.

En relación con el caso concreto, refiere que el CPLT ordenó la entrega de la información, frente a lo cual el órgano del Estado dedujo un reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones. Sin embargo, pone de relieve que el propio órgano de la Administración decidió libremente qué causal de secreto o reserva invocar al denegar información, con pleno conocimiento de las consecuencias jurídicas que ello conlleva. En este caso, pudo haber fundado su negativa en otras causales constitucionales sin ver limitada su posibilidad de reclamar judicialmente, pero optó por invocar la causal del debido cumplimiento de sus funciones. En consecuencia, fue el propio requirente quien, dentro de su ámbito de competencia y conforme a los artículos 6° y 7° de la Constitución, eligió la causal que restringe el reclamo de ilegalidad.

Finalmente estima que el precepto impugnado es razonable, ya que la limitación al reclamo judicial busca proteger el mandato de publicidad y el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información pública, conforme a la historia fidedigna de la Ley N° 20.285. Recordó que durante su tramitación legislativa se advirtió que la causal del artículo 21 N°1 había sido utilizada de manera amplia y abusiva en el pasado, constituyéndose en una barrera real al acceso a la información. Por ello, el legislador optó por limitar su justiciabilidad para evitar que la publicidad se transformara en la excepción y no en la regla.

Concluyó que la aplicación del precepto legal impugnado en la gestión pendiente no produce efectos contrarios a la Constitución, pues se ajusta al mandato de publicidad y a la protección del derecho de acceso a la información pública

Vea texto sentencia y expediente Rol N°16.503-25.