TC valida régimen de regularización de pequeña propiedad raíz

El Tribunal Constitucional rechazó, por decisión de mayoría, un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 15, 16 y 19 del D.L. N°2.695, que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella. Los preceptos impugnados forman parte del régimen especial de saneamiento de la pequeña propiedad raíz.

El artículo 15 dispone que la resolución administrativa que acoja la solicitud se considerará justo título; que, una vez practicada su inscripción en el Conservador de Bienes Raíces, el interesado adquirirá la calidad de poseedor regular del inmueble, aun cuando existieren a favor de otras personas inscripciones que no hubieren sido materialmente canceladas; y que, transcurridos dos años de posesión inscrita ininterrumpida, el interesado se hará dueño del inmueble por prescripción. Además, establece que la resolución y la sentencia deberán subinscribirse al margen de la respectiva inscripción de dominio, si se tuviere conocimiento de ella.

El artículo 16 establece que, expirado el plazo de dos años previsto en el artículo precedente, prescribirán las acciones emanadas de los derechos reales de dominio, usufructo, uso o habitación, servidumbres activas e hipotecas, y que las anteriores inscripciones de dominio y de otros derechos reales sobre el inmueble se entenderán canceladas por el solo ministerio de la ley, sin que por ello recobren vigencia las inscripciones que antecedían a las canceladas.

Finalmente, el artículo 19 restringe las causales por las cuales terceros pueden formular oposición a la solicitud de regularización prevista en el artículo 11 de la misma ley, estableciendo cuatro causales taxativas.

El requirente solicita al Tribunal Constitucional declarar inaplicables los artículos 15, 16 y 19 del D.L. N°2.695, para que dicha decisión incida en un juicio reivindicatorio seguido ante el Juzgado de Letras de La Ligua, conocido luego por la Corte de Apelaciones de Valparaíso y actualmente pendiente ante la Corte Suprema.

La controversia se originó en una demanda reivindicatoria interpuesta por quien afirma ser dueño del Lote A-2, ubicado en La Ligua, cuyo título deriva de una regularización administrativa efectuada en 2006 conforme al D.L. N°2.695. El requirente, en cambio, sostiene ser dueño del Lote E, con una cadena de títulos propia, y afirma que la regularización del antecesor del demandante habría incluido indebidamente parte de su predio, generando una superposición originada en un plano que alteró la realidad posesoria y registral. Agrega que sus antecesores no habrían conocido efectivamente el procedimiento administrativo ni tenido oportunidad real de oponerse. La demanda fue acogida en primera instancia, decisión confirmada por la Corte de Valparaíso, y el asunto se encuentra pendiente ante la Corte Suprema.

El requirente sostiene que la aplicación de los preceptos impugnados vulnera el derecho de propiedad, al dar eficacia a una regularización administrativa que lo privaría de tutela sobre una inscripción que afirma vigente; afecta la esencia del dominio, al hacer irrealizable el ejercicio de sus facultades; infringe la igualdad ante la ley, al establecer un régimen especial más gravoso que el sistema común del Código Civil; y vulnera el debido proceso, la igual protección de la ley y el artículo 76 de la Constitución, porque el procedimiento administrativo no habría asegurado emplazamiento, contradicción ni defensa suficientes a los terceros afectados.

A partir de esos antecedentes, el conflicto constitucional se centra en determinar si la aplicación del D.L. N°2.695 produce una afectación del derecho de propiedad no tolerada por la Constitución y si vulnera la igual protección en el ejercicio de los derechos, en relación con el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva.

El Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento con el voto de las Ministras (os) Daniela Marzi, Nancy Yáñez, Raúl Mera, Alejandra Precht y Mario Gómez

Puntualizan que el debate planteado por el requirente no se refiere directamente al derecho de propiedad, sino a la preferencia entre distintos regímenes de posesión: la posesión inscrita regulada por el Código Civil y la posesión material reconocida por el D.L. N°2.695. Agregan que, determinar quién tiene mejor derecho sobre el inmueble, o si debe prevalecer la posesión inscrita o la material, es una cuestión de legalidad que corresponde resolver a los tribunales del fondo, sobre la base de las normas aplicables y de la prueba rendida.

Indican que aceptar, sin más, que el requirente tiene dominio sobre el inmueble sería improcedente, pues ni la Constitución ni la ley establecen que la posesión material equivalga necesariamente a propiedad. En este punto, explican que el Código Civil privilegia la propiedad inscrita, mientras que el D.L. N°2.695 establece un régimen especial de regularización que, bajo ciertos requisitos, otorga preferencia al poseedor material. Ambos estatutos tienen igual jerarquía legal, objetivos propios y responden a distintas valoraciones legislativas sobre la propiedad raíz.

Agregan que las alegaciones del requirente descansan en antecedentes de hecho que no pueden ser calificados como verdaderos o falsos por el Tribunal Constitucional, porque ello corresponde a un análisis de mérito reservado a los jueces del fondo. La inaplicabilidad, recuerdan, es un control de derecho sobre normas jurídicas y no una instancia para revisar hechos, pruebas o actuaciones del juicio pendiente.

Luego, afirman que el sistema del D.L. N°2.695 se basa en la prescripción adquisitiva, institución reconocida por el ordenamiento jurídico como un modo legítimo de adquirir el dominio. Según el fallo, la prescripción permite que un tercero adquiera una cosa ajena cuando concurren posesión y transcurso del tiempo, cumpliendo una función de certeza y seguridad jurídica. Por ello, la pérdida del dominio que deriva de la prescripción no constituye, por sí misma, un conflicto de constitucionalidad.

También sostienen que tanto la prescripción adquisitiva como la extintiva se fundan en la seguridad jurídica, pues estabilizan relaciones jurídicas y consolidan situaciones posesorias, aunque en ciertos casos puedan tensionarse con los intereses del titular del derecho. Definir el equilibrio entre esas funciones corresponde al legislador y, en último término, al juez que interpreta y aplica la ley.

Luego señalan que el legislador tiene libertad para regular los plazos, requisitos, cómputo, interrupción, suspensión y demás reglas de la prescripción, sin que exista un modelo constitucional único sobre la materia.

Sostienen que el modelo chileno de propiedad raíz descansa históricamente en la inscripción conservatoria, conforme al diseño del Código Civil. Sin embargo, precisan que ese sistema no está impuesto por la Constitución, por lo que el legislador cuenta con margen para regular de distintas formas la adquisición, transferencia y pérdida del dominio, así como la relación entre posesión y propiedad.

Recuerdan que, según el Mensaje del Código Civil, la inscripción cumple una función esencial en la tradición de los bienes raíces, pues da publicidad a la propiedad territorial, permite conocer sus mutaciones, cargas y gravámenes, y otorga posesión inscrita. Con el tiempo, se esperaba que inscripción, posesión y propiedad llegaran a coincidir.

No obstante, explican que esa unidad entre inscripción, posesión y dominio no siempre se ha producido. La doctrina ha advertido problemas como las “inscripciones de papel”, es decir, aquellas desligadas de la posesión material, y las inscripciones paralelas, casos en que no puede prescindirse de la realidad posesoria para determinar qué derecho debe prevalecer.

En ese contexto, el Decreto Ley N°2.695 surge como un mecanismo destinado a regularizar la situación del poseedor material que carece de títulos o los tiene imperfectos, permitiendo que la autoridad administrativa ordene la inscripción del predio a nombre de quien reúna los requisitos legales, con intervención judicial en caso de oposición legítima o para resguardar derechos de terceros.

Señala el voto de mayoría que este régimen de saneamiento da relevancia a la posesión material, en contraposición al sistema de posesión inscrita. Sin embargo, precisa que no se trata de un sistema ajeno al derecho civil, pues también opera sobre la base de la posesión —corpus y animus—, el transcurso del tiempo y los demás requisitos legales, al igual que ocurre con la prescripción adquisitiva.

Agregan que la existencia de plazos especiales y más breves de prescripción en el Decreto Ley N°2.695 no constituye, por sí sola, una inconstitucionalidad. La fijación de esos plazos corresponde al legislador y responde a una política de saneamiento de la pequeña propiedad raíz, sin que su diferencia con el régimen común implique necesariamente una privación arbitraria del dominio.

Para el voto de mayoría el Decreto Ley N°2.695 no crea un modo nuevo de adquirir la propiedad, sino una modalidad especial de prescripción adquisitiva de corto tiempo. Por ello, la cancelación de inscripciones anteriores y la extinción de acciones reales previstas en su artículo 16 no son efectos extraordinarios ni desproporcionados, sino consecuencias propias de la prescripción adquisitiva, conforme a la regla general del Código Civil según la cual toda acción para reclamar un derecho se extingue por la prescripción adquisitiva de ese mismo derecho.

Enseguida, el voto de mayoría descarta que el Decreto Ley N°2.695 vulnere el derecho de propiedad o la igualdad ante la ley, pues ese régimen regula la adquisición del dominio por prescripción, exigiendo posesión continua, exclusiva, sin violencia ni clandestinidad durante al menos cinco años, ausencia de juicio pendiente sobre dominio o posesión, acreditación de la posesión material, trámites de publicidad, posibilidad de oposición y mecanismos de protección de terceros, incluidas acciones de dominio y compensación en dinero.

Respecto del derecho de propiedad, la mayoría sostuvo que el dominio puede perderse por prescripción adquisitiva y que el legislador tiene libertad para regular sus plazos y requisitos. Por ello, estiman improcedente usar las reglas del Código Civil como parámetro de constitucionalidad, ya que las leyes deben interpretarse conforme a la Constitución y no al revés.

Agregan que, aunque el plazo del Decreto Ley N°2.695 pueda parecer breve, para adquirir por prescripción bajo ese régimen se requiere previamente posesión material durante cinco años y luego uno o dos años de posesión inscrita, según corresponda. También afirman que es erróneo sostener que la inscripción sea la única forma de poseer inmuebles, pues la posesión puede entenderse como concurrencia de corpus y animus.

En esa línea, la mayoría indicó que el legislador optó legítimamente por reconocer la posesión material de inmuebles para corregir problemas derivados de la teoría de la posesión inscrita, lo que no configura un conflicto constitucional, sino una opción legislativa válida dentro del diseño del sistema de propiedad raíz.

Además, sostienen que, incluso si se prescindiera del régimen especial del Decreto Ley N°2.695 y se aplicaran sólo las reglas generales del Código Civil, la pretensión del requirente igualmente sería extemporánea, pues desde la inscripción derivada de la regularización del año 2006 transcurrieron ampliamente los plazos de prescripción ordinaria y extraordinaria, sin que conste el ejercicio oportuno de acciones para interrumpirlos. Por tanto, desde cualquier régimen aplicable, la controversia ya se encontraba jurídicamente consolidada.

Concluyen que los preceptos impugnados desplegaron todos sus efectos jurídicos hace casi dos décadas, cuando se consolidó la adquisición del dominio por prescripción, se extinguieron las acciones reales y se cancelaron las inscripciones anteriores por el solo ministerio de la ley. Por ello, estiman que esas normas ya no tenían influencia decisiva en la gestión pendiente.

En cuanto a la igualdad ante la ley, rechazan que el sistema del Decreto Ley N°2.695 sitúe injustificadamente en desventaja a los terceros afectados, ya que no existe impedimento constitucional para que el legislador modifique el régimen común de posesión de inmuebles y que, incluso, dicho decreto ley podría entregar mayores garantías que el sistema de primera inscripción del derecho común, pues exige acreditar posesión material, mientras que el régimen conservatorio ordinario contempla requisitos más escuetos.

Finalmente, indican que el requerimiento buscaba reformular integralmente un sistema legal especial de posesión de inmuebles, cuestión que excede los alcances de la acción de inaplicabilidad, cuyos efectos son supresivos y limitados al caso concreto.

La decisión fue acordada con el voto en contra de los ministros Miguel Ángel Fernández y Héctor Mery, y de la ministra Marcela Peredo, quienes estuvieron por acoger el requerimiento.

La disidencia argumentó que los preceptos impugnados vulneran el estatuto constitucional de la propiedad, al permitir que, mediante una mera resolución administrativa constitutiva de justo título, se adquiera el dominio contra un derecho de propiedad inscrito y vigente, privando al requirente de las facultades esenciales de uso, goce y disposición. Sostuvieron que este sistema contradice el régimen registral de la tradición del Código Civil, reduciendo la inscripción dominical del titular a una “inscripción de papel”.

A juicio de los disidentes, la constitucionalización del derecho de propiedad impide que ésta pueda ser adquirida de cualquier forma, incluso mediante una ley, si con ello se desconocen las facultades esenciales del titular. En el caso concreto, estimaron que esas facultades fueron afectadas porque el requirente mantenía una inscripción conservatoria vigente respecto del inmueble en disputa.

El voto sostuvo que la inscripción registral cumple una función relevante en el sistema chileno, pues sirve para acreditar la posesión inscrita, proteger al titular y dar certeza sobre la propiedad raíz. Aunque la inscripción no prueba por sí sola el dominio, sí permite presumir la calidad de dueño del poseedor inscrito mientras no se demuestre lo contrario.

En esa línea, la disidencia recordó que el Mensaje del Código Civil buscó que inscripción, posesión y propiedad llegaran a coincidir, reforzando la seguridad del dominio inmobiliario, la publicidad registral, el crédito territorial y la protección del titular inscrito.

Frente a ello, sostienen que el D.L. N°2.695 permite que poseedores materiales sin título inscrito obtengan el reconocimiento de poseedores regulares y luego adquieran el dominio por prescripción adquisitiva. Aunque la ley puede regular los modos de adquirir, los disidentes advirtieron que este régimen se aparta del sistema registral del Código Civil.

El voto afirmó que las normas impugnadas llaman “poseedor material” a quien, bajo el sistema civil, podría ser considerado mero tenedor, lo que afecta la garantía de la titularidad del dominio y debilita el régimen de tradición de los inmuebles, que se realiza mediante inscripción en el Conservador de Bienes Raíces.

Por ello, concluyen que la aplicación de las normas cuestionadas convierte la inscripción del requirente en una “inscripción de papel”, privándolo en los hechos de las facultades de uso, goce y disposición. Si bien el Tribunal no debe evaluar el mérito de la política legislativa sobre regularización de la pequeña propiedad raíz, en este caso concreto los disidentes estimaron que se vulneraron las facultades esenciales del dominio.

Además, sostuvieron que el régimen impugnado permite privar de la propiedad mediante una resolución administrativa y un plazo breve, sin ley expropiatoria ni indemnización, lo que resulta contrario al artículo 19 N°24 de la Constitución. También recordaron jurisprudencia y doctrina que advierten que el D.L. N°2.695 precariza la posición jurídica del propietario inscrito frente al beneficiario de la regularización.

En cuanto al debido proceso, la disidencia estimó que se genera indefensión, porque el sistema priva al propietario inscrito de una posibilidad real de defender su título y su eventual derecho de propiedad. Recuerdan que la inscripción conservatoria es requisito, garantía y prueba de la posesión inscrita, por lo que no puede ser desplazada sin una protección jurisdiccional suficiente.

Asimismo, sostienen que las normas impugnadas afectan la igualdad ante la ley, pues colocan a los titulares registrales en una situación de notoria inferioridad frente a los beneficiarios del sistema de regularización, incluso en comparación con quienes enfrentan la prescripción adquisitiva extraordinaria del Código Civil.

Finalmente, la disidencia concluye que la aplicación de los preceptos impugnados afecta la esencia del derecho de propiedad y la seguridad jurídica, al generar una suerte de doble titularidad sobre el inmueble, incompatible con la certeza que debe entregar el sistema registral. Por esas razones, estimó que el requerimiento debía ser acogido.

Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol Nº16.684-25-INA yexpediente.