La exclusiva confianza y el régimen de la función pública. Apuntes a propósito de la mal llamada “ley de amarre”

El primer día lunes de este nuevo año 2026, abrió los fuegos al interior del Congreso Nacional para debatir, como en cada año, el proyecto de Ley de reajuste del sector público. Sin embargo, a diferencia de periodos anteriores, diversos sectores políticos han manifestado sus reparos a la medida acordada con los gremios que integran la mesa de negociación del sector público, en orden a que la renovación o no continuidad de las contratas, “se realizará únicamente mediante acto administrativo fundado, con hechos y fundamentos de derecho, sustentado en criterios objetivos y acreditables, sin que baste la mera referencia formal a necesidades del servicio sin respaldo fáctico y específico”.

Desde la “Moneda chica”, han objetado con vehemencia el acuerdo arribado entre el Ejecutivo y la multigremial, acusando que busca el “amarre” de profesionales afines a la administración Boric Font, señalando que, “trata de hacer que sus militantes, la gente de confianza política, pueda mantener sus cargos”[1].

En síntesis, la pugna se centra en una cuestión. El régimen de la función pública. Y, secundariamente, en el estatuto jurídico de los funcionarios de exclusiva confianza política.

Efectivamente, la cuestión central corresponde al régimen de la función pública, toda vez que evoca la discusión propia a cada inicio de un nuevo gobierno, orientada a definir cuán intenso puede o debe ser el recambio de servidores públicos. Dicho de otra forma: ¿Un nuevo gobierno apareja, necesariamente, un cambio de los cuadros de la administración?

Partamos con lo básico. El artículo 38 de la Constitución establece las bases de la Administración del Estado, específicamente a través de su inciso primero, bajo el concepto de “organización básica de la Administración Pública”, siendo materializado el mandato constitucional a través de la Ley de bases generales de administración del Estado y, el Estatuto Administrativo. Estas dos últimas normas son los pilares sobre los que se sustenta el régimen estatutario y, establece los principios aplicables a la función pública, distinguiendo los dos principales tipos de regímenes a través de los cuales un servidor público se vincula con el Fisco: La Planta y la Contrata. Posteriormente, se sumó el régimen a Honorarios, el cual ha ido disminuyendo su presencia al interior de la administración y, sin perjuicio además, de los servidores públicos regidos por el Código del Trabajo.

Sin embargo, los principios que informan el modelo de la función pública, como la carrera funcionaria, estabilidad en el empleo, calificación del desempeño, capacitación y perfeccionamiento, son máximas que sólo resultan aplicable a un tipo de servidor: El funcionario de planta, cuyo vínculo estatutario debiera ser el imperante para los agentes de la administración; pero, no lo es. En efecto, según la DIPRES[2], a diciembre de 2024, el personal a contrata representó un 58,2% del total de la fuerza laboral efectiva. Indicador que es casi tres veces superior a lo que regula el inciso segundo del artículo 10° del Estatuto Administrativo; norma la cual dispone que el número de funcionarios a contrata de una institución, no podrá exceder del equivalente al 20% del total de su respectiva dotación.

Conforme a lo anterior, fluye como consecuencia que, casi un 60% de los trabajadores del sector público, no cuentan con seguridad en su fuente laboral, ya que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y, las personas que los sirvan, expiran en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley – inciso primero del artículo 10° del Estatuto Administrativo-. De ahí en más que buena parte de la fuerza de trabajo del Estado, año a año, enfrente la incertidumbre si, para el periodo entrante, contará con empleo y remuneración. Frente a esto, desde la academia, se han levantado tesis y propuestas para, precisamente, erradicar la constante incertidumbre que sufren los funcionarios bajo vínculo a contrata. Destacan particularmente en este esfuerzo, la Prof. Karla Varas[3] y, el ex Contralor Jorge Bermúdez[4].

Asentado lo anterior, en un segundo orden, conviene abordar un tipo estatutario de excepción en el servicio público, muy citado estos últimos días, pero respecto de los cuales, muy poco se ha escrito. Los cargos de exclusiva confianza en la administración del Estado.

Los funcionarios de exclusiva confianza, son aquéllos sujetos a la libre designación y remoción del Presidente de la República o de la autoridad facultada para disponer el nombramiento. Se caracterizan porque su designación emana de un acto administrativo discrecional; constituyen un régimen estatutario excepcional y de interpretación administrativa restrictiva; no pueden ser titulares de confianza legítima en el ejercicio de sus funciones; rige el principio de estricta reserva legal tanto para su nombramiento como remoción; y, por último, la petición de renuncia es la forma administrativa de proceder a la separación del funcionario de exclusiva confianza, la cual también es altamente discrecional, radicando como principal fundamento la pérdida de la misma confianza que motivó su designación.

Dentro de este conjunto de servidores públicos, podemos identificar aquellos que representan y/o dependen directamente del Presidente de la República, ejerciendo estrechas labores colaborativas en materia de gestión política y gobierno. Entre ellos, destacan los Ministros, Subsecretarios, Embajadores, Delegados Presidenciales, entre otros. También, como funcionarios de exclusiva confianza, pero, abocados prioritariamente a gestión administrativa, identificamos a quienes ejercen los cargos de Director Nacional, Subdirector, Jefe de División, Director Regional y, los SEREMI. Este último y segundo conjunto, componen los denominados primer y segundo nivel jerárquico de la administración, respectivamente; quedando reservado el tercer nivel de mando, correspondiente a las jefaturas departamentales al interior de los servicios, para la cúspide de la carrera funcionaria y, excluyéndose del régimen de exclusiva confianza.

De esta forma, con los elementos de juicio sobre la mesa y, habiendo expuesto las diferencias entre un cargo de exclusiva confianza y un funcionario público que no integra ninguno de los dos primeros niveles jerárquicos de la administración, podemos descartar de plano, amparados en lo que al efecto regula la Ley de Bases Generales de Administración del Estado y el Estatuto Administrativo, plantear que a través de la mal llamada “Ley de Amarre”, el ejecutivo busque petrificar a las personas que sirvieron en cargos de exclusiva confianza, ya que el fundamento de su designación es la confianza, mientras que para su remoción, basta declarar la pérdida de la misma sin mayores requisitos. De ahí en más, entonces, que el gobierno entrante no tendrá ninguna traba para remover, a discreción, a los ciudadanos que sirven cargos de exclusiva confianza y que integran el primer y segundo nivel jerárquico del aparato estatal.

Distinta cuestión es, por cierto, si se busca llevar a cabo una remoción masiva de funcionarios públicos, que no detentan cargos de exclusiva confianza, por el simple hecho de haber ingresado al sector público en los últimos dos o tres años, ya sea a través de un término anticipado de la contrata o una no renovación de la misma.

Aunque pareciera de sentido común que, para dejar sin empleo a un servidor público, el requisito mínimo fuera invocar causas de fondo y objetivas para determinar su remoción, sólo hace pocos lustros atrás se viene exigiendo tal fundamentación por la jurisprudencia administrativa (Dictámenes de Contraloría General de la República N° 85.700/2016 y N° 6.400/2018) y, por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (Autos Rol N° 26.196-2022) en el sentido que no basta con una justificación cualquiera, sino que debe cumplir con requisitos copulativos para ser legal y no arbitraria.

Lo anterior, no tan sólo importa una exigencia mínima en el desarrollo del vínculo laboral entre el funcionario y el Estado, sino que, en esencia, permite satisfacer dos principios de capital importancia para una democracia sólida y saludable. La fundamentación de todo acto administrativo desplegado por el ejecutivo y, la subordinación irrestricta de la administración al examen judicial, a través del control jurisdiccional ejercido por los tribunales ordinarios de justicia. En este sentido, no podríamos materializar el control jurisdiccional de la administración, si no hay una fundamentación mínima que permita al juzgador examinar la legalidad y proporcionalidad de las decisiones adoptadas.

En suma, el acento en la discusión debiera estar instalado no en sí el acuerdo arribado entre el ejecutivo y la mesa de negociación del sector público permite “amarrar” a las personas que sirven cargos de exclusiva confianza, ya que como vimos, por mandato legal, dicha alternativa es jurídicamente inviable. Sino que, el foco del debate tendría que estar centrado en el perfeccionamiento del régimen de la función pública, donde si bien, se ha avanzado con la irrupción del Servicio Civil y el Sistema de Alta Dirección Pública, “… son los cambios de gobierno los que también marcan los límites para transitar a fondo hacia una lógica de gestión basada en resultados. El patronazgo chileno sobrevive en el frecuente uso de la discrecionalidad basada en la confianza política a la hora de decidir sobre la permanencia de los altos directivos públicos en sus funciones”[5], con el objeto de determinar qué tipo de administración es la que necesitamos para enfrentar las necesidades que día a día golpean las puertas de los servicios públicos. Por último, pero no menos importante, también deberíamos dar pasos decididos como sociedad, en orden a hacer de la fundamentación de los actos de la administración, la regla habitual e insalvable para ejercer el control ciudadano y judicial al que está sometido, inexorable, toda la actuación del Estado, ya que mientras a más mecanismos de escrutinios sean sometidas las decisiones de los gobernantes, podremos promover una democracia con pilares mucho más sólidos y robustos. (Santiago, 7 de enero de 2026)

[1] https://www.df.cl/economia-y-politica/politica/gobierno-entrante-endurece-el-tono-por-amarres-en-ley-de-reajuste-basta

[2] https://www.dipres.gob.cl/598/articles-365895_version_pdf.pdf

[3] Varas Marchant, K. C. (2021). Laboralización de la función pública. Reflexiones a propósito del debate sobre la aplicación de la acción de tutela de derechos fundamentales a los trabajadores públicos. Pro Jure Revista De Derecho – Pontificia Universidad Católica De Valparaíso, 56. https://doi.org/10.4151/S0718-685120210056-1291

[4] Bermúdez Soto, J. (2005). EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA EN LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN COMO LÍMITE A LA POTESTAD INVALIDATORIA. Revista De Derecho (Valdivia), 18(2), 83–105. https://doi.org/10.4067/S0718-09502005000200004

[5] Ramos, Conrado y Scrollini, Fabrizio (2013): “Los Nuevos Acuerdos entre Políticos y Servidores Públicos en la Alta Dirección Pública en Chile y Uruguay”, en Revista Uruguaya de Ciencia Política (Montevideo). Vol. 22 N° 1 pp 11-36. Pág. 18 Disponible en http://www.scielo.edu.uy/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1688-499X2013000100001&lng=es&tlng=es [Fecha de consulta 05.01.2026]