TC valida cobro ejecutivo de patentes con certificado municipal

El Tribunal Constitucional rechazó –por mayoría- el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido respecto del artículo 47, inciso primero, primera parte, del Decreto Ley N°3.063, sobre Rentas Municipales, disposición que otorga mérito ejecutivo al certificado de deuda emitido por el secretario municipal para el cobro judicial de patentes, derechos y tasas municipales.

La gestión pendiente corresponde a un juicio ejecutivo seguido ante el 16° Juzgado Civil de Santiago, en que la Municipalidad de Lo Barnechea persigue el pago de $4.282.196, más intereses y reajustes, por concepto de patente municipal, fundado en un certificado de deuda emitido por el secretario municipal. En dicho procedimiento, la ejecutada opuso las excepciones de falta de requisitos del título ejecutivo, falsedad del título y nulidad de la obligación, las que fueron declaradas admisibles, fijándose como hechos controvertidos la eventual falsedad del título, la existencia de circunstancias que lo priven de fuerza ejecutiva y los hechos que anulen la obligación.

Como conflicto constitucional, la requirente sostuvo que la aplicación del precepto impugnado vulnera la igualdad ante la ley, la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, el derecho a un procedimiento racional y justo, el principio de reserva legal y las garantías de la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativas al derecho a ser oído y al derecho al recurso. Alegó que la norma permite que un certificado municipal constituya un título ejecutivo perfecto respecto de una deuda que afirma inexistente, generando indefensión por falta de revisión judicial oportuna y eficaz.

Sin embargo, la Magistratura Constitucional recordó que ha rechazado reiteradamente impugnaciones dirigidas contra la misma disposición, al estimar que no produce los efectos inconstitucionales denunciados, y anunció que haría suyos esos criterios, por no existir nuevos antecedentes que justificaran apartarse de su jurisprudencia previa.

El Tribunal sostuvo que el cuestionamiento formulado por la requirente no se dirige realmente contra la constitucionalidad del artículo 47 del D.L. N°3.063, sino contra la forma en que la Municipalidad habría constituido el título ejecutivo utilizado para demandar el cobro de la patente municipal. La requirente afirmó que no existe deuda, patente otorgada o enrolada, giro municipal ni verificación del hecho gravado, por lo que el certificado emitido por el secretario municipal no podría tener mérito ejecutivo.

Para el Tribunal, esa discusión corresponde a un conflicto de mera legalidad, referido a si el título cumple o no los requisitos legales para fundar la ejecución, cuestión que debe ser resuelta por el Juzgado Civil de Santiago en la gestión pendiente, y no por la Magistratura Constitucional en sede de inaplicabilidad. Añadió que, aun así, las alegaciones de fondo de la requirente tampoco contaban con sustento suficiente.

Enseguida, el fallo expone que las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, destinadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local, y que la Constitución les reconoce autonomía para administrar sus finanzas. En ese marco, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades les confiere la facultad de aplicar tributos que graven actividades o bienes de clara identificación local, destinados al desarrollo comunal, entre ellos las patentes municipales, que forman parte de su patrimonio y constituyen una fuente esencial de financiamiento.

Enseguida, refiere que el D.L. N°3.063, sobre Rentas Municipales, regula las patentes municipales como una contribución asociada al ejercicio de profesiones, oficios, industrias, comercios, artes u otras actividades lucrativas secundarias o terciarias, así como determinadas actividades primarias, empresas y sociedades de inversión. La patente grava la actividad ejercida por un contribuyente en un lugar determinado, con independencia del número de giros o rubros, y su monto se calcula sobre el capital propio, dentro de los límites fijados por la ley. El incumplimiento en su pago genera reajustes e intereses y faculta al alcalde para decretar la clausura del negocio o establecimiento mientras dure la mora, sin perjuicio de las acciones judiciales de cobro.

La Magistratura recordó que, aunque ha existido discusión sobre la amplitud del concepto de tributo, las patentes municipales pueden ser tratadas como impuestos, por lo que les son aplicables los principios constitucionales de legalidad, reserva legal, proporcionalidad y no afectación. Agregó que su recaudación se vincula con los fines del Estado y la promoción del bien común, pues permite dotar a los municipios de recursos para cumplir sus funciones conforme al artículo 118 de la Constitución. En esa línea, tanto la jurisprudencia constitucional como la doctrina han destacado que los tributos constituyen una imposición legítima del Estado y una fuente esencial de financiamiento de las actividades públicas.

En cuanto al derecho a un procedimiento racional y justo, el Tribunal descartó su vulneración, al razonar que el artículo 47 del D.L. N°3.063 no establece una autotutela ejecutiva municipal, sino que exige que el cobro de patentes se tramite ante el tribunal ordinario competente, conforme a las reglas del juicio ejecutivo del Código de Procedimiento Civil. Por ello, la requirente puede ejercer su defensa mediante las excepciones legales, como efectivamente ocurrió al cuestionar la falsedad del título, la falta de requisitos para que tenga fuerza ejecutiva y la nulidad de la obligación.

En ese sentido, el Tribunal destacó que la excepción del artículo 464 N°7 del Código de Procedimiento Civil constituye un mecanismo idóneo para controlar la legalidad del título ejecutivo y verificar si cumple las condiciones exigidas por la ley. Agregó que el certificado de deuda emitido por el secretario municipal es uno de los diversos títulos ejecutivos que el legislador puede reconocer, tal como ocurre con otros instrumentos previstos en el Código de Procedimiento Civil y en leyes especiales.

Aunque la requirente objetó la falta de un acto declarativo previo, la Magistratura señaló que la certificación es una técnica legislativa usual para facilitar y dar celeridad al cobro de determinadas obligaciones, especialmente en materia tributaria y recaudatoria. En consecuencia, otorgar mérito ejecutivo al certificado municipal no afecta por sí mismo las garantías procesales, ya que su eficacia queda sometida al control posterior del juez competente. Las alegaciones relativas a la falta de enrolamiento, giro asociado a la patente o inexistencia de la deuda deben resolverse en el juicio ejecutivo, no en sede de inaplicabilidad constitucional.

El Tribunal también descartó la alegación de la requirente sobre una supuesta vulneración al principio de reserva legal tributaria. Esta sostenía que, al no existir acreditación del ejercicio efectivo de la actividad gravada, enrolamiento de patente, giro u orden de ingreso municipal, el certificado de deuda habría creado administrativamente un tributo, infringiendo el artículo 65 de la Constitución. Sin embargo, el fallo estimó que ese argumento parte de una comprensión excesiva del principio de legalidad, pues la Constitución no exige que la ley regule exhaustivamente todos los aspectos de una relación jurídica, sino que establezca sus elementos esenciales.

En el caso de las patentes municipales, esos elementos están suficientemente regulados en el D.L. N°3.063, que define el hecho gravado, la base de cálculo, las exenciones, los responsables del pago, los intereses, reajustes y sanciones. Por ello, el certificado emitido por el secretario municipal no crea la obligación tributaria, sino que solo le otorga mérito ejecutivo a una deuda cuyo marco normativo ya está establecido por la ley.

Además, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades faculta al secretario municipal para actuar como ministro de fe, por lo que la emisión del certificado constituye un acto administrativo de constancia, sin capacidad para crear, modificar o alterar los elementos del tributo. En consecuencia, el Tribunal concluyó que no existe infracción al principio de reserva legal y que el requerimiento tampoco podía prosperar por este capítulo.

Finalmente, la Magistratura descartó la alegación de infracción a la igualdad ante la ley, al estimar que la requirente no identificó un parámetro de comparación suficiente ni desarrolló una argumentación propia de esa garantía, limitándose a calificar como arbitraria la facultad de certificar deudas por patentes municipales. El Tribunal señaló que el legislador puede razonablemente ampliar los títulos ejecutivos más allá de las sentencias condenatorias, permitiendo que ciertos documentos tengan fuerza ejecutiva por razones de política pública, incluso cuando sean generados por el propio acreedor conforme a la ley.

Por ello, el Tribunal Constitucional concluyó que no existe arbitrariedad ni vulneración del artículo 19 N°2 de la Constitución y que, al haberse descartado también las demás infracciones denunciadas, el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad debía ser rechazado.

Los ministros Miguel Ángel Fernández González, Raúl Mera Muñoz y la ministra Marcela Peredo Rojas estuvieron por acoger el requerimiento, al estimar que la frase del artículo 47, inciso primero, del Decreto Ley N°3.063, sobre rentas municipales, que otorga mérito ejecutivo al certificado de deuda emitido por el secretario municipal, produce efectos contrarios a la Constitución en el caso concreto. A su juicio, la norma permite que la Municipalidad certifique unilateralmente una deuda discutida y la cobre mediante juicio ejecutivo, pese a que ese procedimiento está diseñado para obligaciones indubitadas y limita las defensas, excepciones y prueba del ejecutado. Sostienen que ello vulnera el derecho a defensa, la igualdad ante la ley y la garantía de un procedimiento racional y justo del artículo 19 N°3 de la Constitución, pues priva a la requirente de discutir previamente la existencia, origen y alcance de la deuda en un juicio declarativo. Añaden que, aunque el legislador puede establecer títulos ejecutivos y dotar a los municipios de herramientas eficaces de cobro, ello no lo exime de respetar siempre las garantías mínimas del debido proceso, especialmente cuando se trata de actos administrativos desfavorables dictados sin un procedimiento previo que permita al administrado defenderse. Por ello concluyen que la aplicación de la norma impugnada debe declararse inaplicable, ya que concede mérito ejecutivo a una certificación municipal sobre una deuda no indubitada y restringe indebidamente la posibilidad de controvertirla.

Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol N° 16.779-25-INA y expediente.