Norma que restringe a órganos públicos reclamo de ilegalidad en contra del CPLT por ciertas causales, no produce resultados contrarios a la Constitución

La Superintendencia de Salud presentó ante el Tribunal Constitucional requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública, con el objetivo de que no se aplicara en la reclamación de ilegalidad deducida por el organismo ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

La acción se fundó en la supuesta arbitrariedad o ilegalidad que produciría la norma al excluir la procedencia del reclamo judicial en determinados casos.

La controversia tuvo como antecedente una solicitud de información presentada por un particular ante la Superintendencia de Salud, en la que pidió copia y/o acceso a las fiscalizaciones y/o auditorías realizadas por la entidad desde 2014 hasta la fecha de la solicitud, desagregadas por número de documento oficial (auditoría, circular, notificación u otros), título, fecha de fiscalización, entidad fiscalizada, multas y observaciones. En la misma petición se invocó el principio de divisibilidad, solicitando que, en caso de existir contenidos reservados, se tachara únicamente esa parte, y se señaló que, si se requería autorización de terceros, el acceso solo podría denegarse si la oposición se fundaba en alguna causal del artículo 21 de la Ley N° 20.285.

La Superintendencia rechazó la solicitud acogiéndose a la causal del artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley N° 20.285. Frente a ello, el solicitante dedujo amparo ante el CPLT que resolvió acogerlo. Para conciliar el acceso a la información con el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, el Consejo aplicó el principio de facilitación y ordenó entregar exclusivamente la información correspondiente a los últimos tres años, otorgando un plazo de 60 días para remitirla al peticionario. Contra esa decisión se interpuso una reclamación de ilegalidad que, elevada a la Corte de Santiago, constituye la gestión pendiente en la que se pretendía la inaplicabilidad del precepto.

Como conflicto de constitucionalidad, la Superintendencia sostuvo que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, infringía el artículo 8° de la Constitución —en lo relativo a las causales de reserva o secreto— y el artículo 19 N° 3, incisos primero, segundo y sexto, respecto de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, la defensa jurídica y el debido proceso, particularmente en su vertiente de derecho al recurso. Según planteó, la norma impugnada restringe la procedencia del reclamo de ilegalidad cuando un órgano de la Administración impugna una decisión del CPLT que otorga acceso a información previamente denegada por la causal del artículo 21 N° 1, esto es, cuando la publicidad afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido. Afirmó que ello produciría un efecto contrario a la Constitución al limitar la posibilidad recursiva sin un contrapeso razonable a la actuación del propio Consejo.

El Pleno de la Magistratura Constitucional rechazó por mayoría la impugnación.

Para fundar el rechazo, el Tribunal analizó los antecedentes legislativos de la Ley N° 20.285 y aspectos del diseño institucional del CPLT. En ese marco, abordó la afirmación de la requirente sobre que la historia de la ley no ofrecería un debate destacable sobre la pertinencia de la limitación, lo que —según esa tesis— habría respondido a una reacción radical frente a un posible abuso de la causal, sin evidencia práctica.

El Tribunal recordó dos antecedentes relevantes para identificar los fundamentos de la Ley N° 20.285: la incorporación del artículo 8° a la Carta Fundamental mediante la reforma constitucional de la Ley N° 20.050, que consagró el principio de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, con las causales de reserva o secreto del inciso segundo; y la condena del Estado de Chile en el caso Claude Reyes vs. Chile ante la Corte Interamericana, que reconoció el derecho de acceso a la información bajo control del Estado como parte de la libertad de pensamiento y expresión, su relación con el control democrático y la participación, la admisibilidad de restricciones bajo criterios de legalidad, finalidad y necesidad, y la obligación estatal de adoptar medidas legislativas para hacer efectivos esos derechos, valorando avances normativos y la creación de un recurso judicial especial.

Sobre esa base, sostuvo que la Ley N° 20.285 consagra el principio de transparencia de la función pública y de publicidad de la información elaborada con presupuesto público (art. 5°), y reconoce el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración (art. 10). Al mismo tiempo, admite excepciones a la publicidad en concordancia con el artículo 8° constitucional, estableciendo en el artículo 21 un listado taxativo de causales para denegar el acceso total o parcialmente.

El Tribunal detalló que el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución permite establecer reserva o secreto por ley de quórum calificado cuando la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional. En la Ley N° 20.285, la causal del artículo 21 N° 1 —afectación al debido cumplimiento— se desagrega en tres literales: desmedro de la prevención, investigación y persecución penal o antecedentes necesarios para defensas jurídicas y judiciales; antecedentes o deliberaciones previas a una resolución, medida o política; y requerimientos genéricos o masivos cuya atención distraiga indebidamente a funcionarios del cumplimiento regular de sus labores.

Respecto de esta causal, el Tribunal indicó que su discusión legislativa incluyó la preocupación de que podía constituir una barrera real al acceso a la información, recordando también la experiencia previa bajo la Ley N° 18.575, donde la auto calificación masiva de antecedentes como secretos o reservados por afectación al debido cumplimiento terminó distorsionando la regla de publicidad. Asimismo, señaló que el debate legislativo se orientó a corregir la falta de densidad normativa de la causal, y que no se consideró la posibilidad de discutir judicialmente esa causal por la vía del reclamo de ilegalidad, sino que el diseño partió de la base de que solo algunas causales serían reclamables judicialmente.

El Tribunal enfatizó que la causal del artículo 21 N° 1 exige un análisis especializado y diferenciado, ya que cuando se invoca es la propia Administración la que estima que la divulgación vulnera el correcto desempeño de sus funciones, y que la intención de la prohibición sería evitar abusos en su invocación. En esa línea, recogió que la determinación de si la publicidad afecta el debido cumplimiento del órgano puede constituir una cuestión de mérito, ajena a un control jurisdiccional.

En esta arquitectura, explicó que la concurrencia de la causal del artículo 21 N° 1 debe ponderarse primero por el órgano requerido y, si deniega información, interviene el CPLT mediante el procedimiento de amparo del artículo 24, en el que se examinan argumentos del solicitante y del órgano. Esto sería relevante para delimitar el reclamo de ilegalidad del artículo 28, que —por su naturaleza— se orienta al control judicial de legalidad. Sin embargo, tratándose del numeral 1, la calificación de la causal obedecería a mérito y excedería el alcance del control jurisdiccional limitado a legalidad en el caso concreto.

Sobre la supuesta vulneración del artículo 8° de la Constitución, el Tribunal descartó que el precepto impugnado subvalore la causal constitucional de afectación al debido cumplimiento. Sostuvo que, por el contrario, existiría una ponderación legislativa sobre los alcances del control jurisdiccional, compatible con el Estado de Derecho y con los contornos de la función jurisdiccional y administrativa. Añadió que la limitación busca equilibrar el principio de publicidad y el derecho de acceso con el debido cumplimiento de las funciones, desincentivando el uso desmedido de la causal, sin impedir otras alternativas de impugnación por otras causales del artículo 21. Agregó que el CPLT no solo promueve la transparencia, sino que también debe velar por la debida reserva de datos e informaciones secretas o reservadas, según el artículo 33 letra j) de la Ley N° 20.285.

El Tribunal también observó que, en los antecedentes de la gestión pendiente, el Consejo no ordenó entregar la totalidad de lo solicitado —fiscalizaciones de los últimos 10 años—, sino que ponderó el acceso y el debido cumplimiento, limitando la entrega a los últimos tres años, lo que evidenciaría al menos un ejercicio de ponderación entre bienes jurídicos involucrados. Con ello, descartó la infracción al artículo 8° constitucional.

En cuanto a la supuesta vulneración del artículo 19 N° 3, el Tribunal abordó la alegación de afectación al derecho al recurso y a la tutela jurisdiccional. Señaló que el diseño legislativo distingue según si el Consejo deniega o acoge el amparo: cuando deniega el acceso, no existirían limitaciones para impugnar judicialmente su resolución, lo que permite tutelar el derecho de acceso y el principio de publicidad; mientras que, cuando se acoge el amparo, admitir impugnación podría afectar ese derecho y principio. Agregó que el derecho de acceso a la información puede vincularse además con fundamentos constitucionales como la dimensión objetiva de la libertad de expresión, el derecho de petición, la obligación estatal de tutela de derechos fundamentales y la conexión con una opinión pública libre y el sistema democrático deliberativo.

Asimismo, sostuvo que los órganos de la Administración no están absolutamente privados de impugnar decisiones del Consejo, ya que la limitación del artículo 28 inciso segundo se restringe únicamente a la causal de afectación del debido cumplimiento del servicio. En esa causal, reiteró, la naturaleza especial del examen radicaría en razones de mérito incompatibles con el alcance del reclamo de ilegalidad especial del artículo 28.

Finalmente, el Tribunal concluyó que el diseño legislativo es razonable, afirmando que la Constitución no asegura que toda decisión administrativa deba ser controlable por la judicatura, sin perjuicio de controles de legalidad y mecanismos del procedimiento administrativo, y que la exclusión de esta causal específica no bastaría para declarar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto impugnado.

La sentencia se acordó con el voto en contra de los Ministros Miguel Ángel Fernández y Mario Gómez, junto a la Ministra Alejandra Precht.

Razonan que el principio de publicidad y transparencia consagrado en el artículo 8° de la Constitución, es un principio básico del Estado de Derecho, orientado a garantizar un régimen republicano democrático, el control del poder, la responsabilidad de las autoridades y la participación ciudadana. Sin embargo, precisan que este principio no es absoluto y admite limitaciones establecidas por ley de quórum calificado, entre ellas la afectación del debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación y el interés nacional.

En ese marco, examinan la causal de reserva vinculada al debido cumplimiento de las funciones, precisando que esta exige que la publicidad impacte negativamente en las tareas propias del órgano, afectando el desarrollo de sus competencias y finalidades legales. Asimismo, destacan que el artículo 21 N°1 de la Ley N° 20.285 contempla esta causal de manera ejemplar, incluyendo supuestos como la distracción indebida de funcionarios frente a solicitudes genéricas o masivas, criterio que ha sido desarrollado tanto en el reglamento de la ley como en instrucciones generales dictadas por el CPLT.

También abordan la naturaleza y funciones del CPLT, describiéndolo como una corporación autónoma de derecho público con potestades normativas, administrativas y jurisdiccionales, y con rasgos propios de las denominadas autoridades administrativas independientes. En este contexto, enfatizan en la importancia del principio de impugnabilidad de las decisiones administrativas como expresión de la tutela judicial efectiva, el control judicial de la Administración y la vigencia del principio de legalidad.

Agregan que el sistema diseñado por la Ley N° 20.285 obliga a agotar la vía administrativa antes de acceder a la jurisdicción y que, en la práctica, la aplicación del artículo 28, inciso segundo, conduce a que determinadas decisiones del CPLT queden resueltas en una “única instancia”, sin posibilidad de revisión por un tribunal independiente e imparcial cuando el órgano administrativo invocó la causal del artículo 21 N°1. Ello genera, a juicio de los disidentes, una asimetría en perjuicio del órgano de la Administración, pues el solicitante de información sí puede acudir a la vía judicial si discrepa de la decisión del Consejo, mientras que la Administración queda privada de ese control.

Asimismo, destacan que la Superintendencia de Salud es el órgano encargado de velar por el bien jurídico constitucional del debido cumplimiento de las funciones en su ámbito, mientras que el CPLT tiene por misión promover la transparencia y garantizar el derecho de acceso a la información, lo que genera intereses contrapuestos. En este diseño, la decisión del Consejo que revoca la denegación de información queda exenta de control judicial, pese a tratarse también de un órgano administrativo, lo que supone una restricción excesiva y gravosa para la Administración.

Concluyen los disidentes que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, al restringir la legitimación activa de los órganos de la Administración para impugnar las decisiones del CPLT, vulnera lo dispuesto en los artículos 8° y 19 N°3, inciso sexto, en relación con el artículo 38 de la Constitución, por lo que en su opinión se debe declarar su inaplicabilidad en el caso concreto.

La Ministra Marcela Peredo previno que concurre al rechazo del requerimiento de inaplicabilidad, fundando su posición en consideraciones centradas en el marco constitucional del acceso a la información pública y en la razonabilidad del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285. A su juicio, para resolver una acción de inaplicabilidad los jueces constitucionales deben partir por las disposiciones de la Carta Fundamental que regulan la materia vinculada al precepto impugnado, realizando una subsunción entre la norma legal que se pretende inaplicar y la regulación constitucional aplicable, a fin de determinar su conformidad o disconformidad en el caso concreto.

En ese contexto, recordó que la norma objetada, por su tenor, se relaciona directamente con el acceso a la información y el mandato constitucional de publicidad que rige a los órganos de la Administración del Estado.

Enseguida, expuso que existen múltiples disposiciones constitucionales vinculadas al acceso a la información pública, comenzando por el artículo 8°, inciso segundo, que establece la regla general de publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como de sus fundamentos y procedimientos, permitiendo la reserva o secreto solo por ley de quórum calificado y de manera restrictiva, en base a causales taxativas: afectación al debido cumplimiento de las funciones, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional. Indicó que esta disposición, incorporada en la reforma constitucional de 2005, consagra los deberes de publicidad y transparencia, y citó doctrina que define la transparencia como visibilidad opuesta a la opacidad y el ocultamiento, y la publicidad como difusión abierta al público, declarada como regla general con cualidad imperativa.

Sobre esa base, explicó que del mandato de publicidad se derivan mecanismos de acceso a la información pública, distinguiendo entre transparencia activa —obligación permanente de mantener información disponible en formato electrónico— y transparencia pasiva, concretada a través de la Ley N° 20.285, que permite a particulares solicitar información en poder de órganos del Estado con obligación de entrega, salvo casos excepcionales y resguardos derivados de datos sensibles u otros vinculados al derecho a la vida privada del artículo 19 N°4. Añadió que el derecho de acceso a la información pública no solo se sustenta en el artículo 8° inciso segundo, sino que se vincula con el artículo 4° —Chile como república democrática—, en cuanto el acceso efectivo a la información fortalece el control del poder, da contenido a la ciudadanía y permite el ejercicio de derechos frente al Estado, y con el artículo 19 N°12, relativo a la libertad de emitir opinión e informar, destacando jurisprudencia constitucional que reconoce que el acceso a información en poder del Estado forma parte de la libertad de expresión y que la libertad de informar incluye el derecho a recibir información.

Luego sostuvo que, aunque el mandato constitucional de publicidad es amplio, no implica que toda información deba o pueda ser conocida, pues el derecho de acceso no es absoluto y la propia Constitución autoriza el secreto o reserva en las cuatro causales taxativas del artículo 8° inciso segundo. En esa línea, señaló que el carácter reservado o secreto no es en sí mismo perverso, reprochable o sospechoso, pero reiteró que la regla general es la publicidad y la excepción la reserva.

Al referirse al caso concreto, indicó que el requirente es un órgano del Estado que denegó una solicitud de acceso a información invocando la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N° 20.285 —cuando la publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido—, decisión que fue impugnada ante el CPLT, el que ordenó entregar la información. Dado que la decisión del Consejo fue desfavorable, el órgano dedujo reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, pero estimó que este podría ser rechazado por la aplicación del artículo 28 inciso segundo, que excluye la posibilidad de reclamar cuando la denegación se fundó en la causal del artículo 21 N°1.

A partir de ello, la ministra enfatizó que, en la práctica, al recibir una solicitud de acceso a información, el órgano estatal decide libremente si deniega y con qué causal de reserva, con conocimiento de que si funda su negativa en la causal del artículo 21 N°1 no podrá reclamar de ilegalidad contra una decisión del Consejo que otorgue el acceso. En consecuencia, sostuvo que el órgano pudo invocar otras causales —afectación de derechos de las personas, seguridad de la Nación o interés nacional— sin ver limitada la posibilidad de reclamar, pero optó por motivar su decisión en el artículo 21 N°1, dentro de su competencia conforme a los artículos 6° y 7° de la Constitución, asumiendo así el efecto previsto por el legislador.

Concluyó que el precepto impugnado es razonable, porque la limitación al reclamo de ilegalidad busca proteger el mandato de publicidad y el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, lo que, a su entender, se desprende de la historia fidedigna de la Ley N° 20.285.

Por todo lo anterior, manifestó haberse formado la convicción de que en la gestión pendiente la aplicación del artículo cuestionado, no produce efectos contrarios a la Constitución.

Por su parte, el Ministro Mera fundó su prevención, para desestimar el requerimiento, en un único argumento; el requirentes es un órgano del Estado Administración, no autónomo y dependiente directamente del Poder Ejecutivo colegislador, por lo que no puede admitirse que el Poder Ejecutivo, actuando a través de cualquiera de sus Servicios dependientes, requiera la inaplicabilidad de una ley, en cuyo trámite de generación tiene un rol constitucionalmente establecido (arts. 65 a 75 de la Carta Fundamental). En suma, el Ejecutivo (incluyendo todas sus dependencias directas y no autónomas) no puede constituirse a la vez en titular y en sujeto obligado, respecto de derechos fundamentales, ni pretender que se vea afectado en sus garantías (ni siquiera en un caso concreto) por normas promulgadas por él mismo.

Vea texto sentencia Tribunal Constitucional Rol N°16.345-25 y expediente.