Un formalismo excesivo y peligroso: a propósito de la sentencia de la Corte Suprema pronunciada en acción constitucional de protección rol N°17.897-2025

I.- El conflicto jurídico

En sentencia definitiva pronunciada por la Corte Suprema en fecha 8 de junio de 2026 (causa rol N°17.897-2025), se revoca el fallo emanado de la Corte de Apelaciones de Punta Arenas de fecha 9 de mayo de 2025 (causa rol N°177-2025), recaído en una acción de protección de garantías constitucionales. La Corte de Apelaciones había acogido en primera instancia la acción procesal constitucional interpuesta (véase: https://www.diarioconstitucional.cl/2026/06/11/corte-suprema-define-quien-debe-exigir-el-cumplimiento-de-decisiones-administrativas/).

El recurso de protección fue deducido por una funcionaria pública en contra del Servicio de Vivienda y Urbanización de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena -en adelante, SERVIU- por su negativa a dar cumplimiento a los dictámenes de la Contraloría Regional, por medio de los cuales se había ordenado su reincorporación a un cargo público a contrata en las mismas condiciones -grado y estamento- que detentaba antes de asumir funciones de jefatura. En definitiva, la acción fue interpuesta con la finalidad de obtener el cumplimiento por parte de SERVIU, de dichos pronunciamientos, y conseguir así, la regularización de su situación funcionaria.

En efecto, la funcionaria recurrente se había desempeñado en calidad de empleada a contrata en el organismo público referido desde el 10 de diciembre del año 2010, sin que mediara interrupción alguna en su vínculo funcionario. Con fecha 23 de abril de 2021, fue nombrada titular en un cago de jefatura -Alta Dirección Pública-, desempeño que cesó el 2 de mayo de 2024 -por vencimiento del plazo respectivo-, momento en el cual el Jefe del Departamento de Administración y Finanzas del SERVIU le habría informado verbalmente que no existían fondos ni presupuesto para contratarla en esa repartición pública.

En este contexto, la afectada interpuso un reclamo de ilegalidad ante la Contraloría General de la República, la cual concluyó, con fecha 12 de julio de 2024, a través del dictamen E513373/2024, que en la situación de la reclamante se configuraban las exigencias que hacen procedente la aplicación del principio de protección de la confianza legítima, por lo que el SERVIU debía disponer la renovación de su vínculo en los términos consignados en su última designación a contrata. Ello, fue ratificado por el organismo contralor mediante el dictamen E541718/2024, de fecha 16 de septiembre de 2024, por medio del cual se desestimó una solicitud de reconsideración, declarando que SERVIU debía adoptar las medidas administrativas conducentes a regularizar la situación funcionaria de la recurrente.

Finalmente, habiendo solicitado la recurrente al SERVIU un pronunciamiento respecto del cumplimiento de lo ordenado por el organismo contralor, este no emitió respuesta alguna.

Así, en la acción cautelar estimó conculcados sus derechos y garantías constitucionales establecidos en el artículo 19 N°s. 2 -igualdad ante la ley y proscripción de la arbitrariedad-, 16 -libertad de trabajo-, 18 -derecho a la seguridad social- y 24 -derecho de propiedad- de la Constitución Política de la República.

Por su parte, la recurrida se defendió argumentando que la actora no mencionaba en su recurso que la Contraloría Regional emitió, con posterioridad, mediante el dictamen E572171/2024, de fecha 28 de noviembre de 2024, un nuevo pronunciamiento, que resolvió finalmente que la materia referida a la configuración de la confianza legítima en las contratas había devenido en litigiosa, por lo que no correspondía emitir pronunciamiento alguno sobre la revisión solicitada por SERVIU, conforme a lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley N°10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República. En consecuencia, sería la propia Contraloría la que estimaba que no le correspondía continuar pronunciándose sobre la materia, la cual debía ser resuelta por los tribunales de justicia. Por dicho cambio de criterio, el SERVIU sostuvo que se tornaban inaplicables los pronunciamientos previos del organismo contralor -citados por la recurrente- y que ordenaban aplicar la confianza legítima, por lo que la decisión que se le reprochaba al Servicio carecía de ilicitud.

La Corte de Apelaciones de Punta Arenas, al resolver la acción cautelar, recuerda en el considerando sexto, lo establecido en el artículo 52 de la Ley N°19.880, Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, el cual prescribe: “Retroactividad. Los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros”.

Por ende, se señala en el considerando séptimo: “Que, así las cosas, el planteamiento esgrimido por la recurrida en cuanto a que la comunicación efectuada a su parte respecto del pronunciamiento (…) de fecha 28 de noviembre de 2024(SIC), no resulta acertado, debido a que mediante aquel la Contraloría Regional (…) se limitó a indicarle que frente a su recurso de revisión, no se pronunciaría frente a la invalidación del oficio (…) -que concluyó que se configuran las exigencias que hacen procedente la aplicación del principio de confianza legítima a la recurrente- debido al dictamen al que se hace referencia, dictado por aquella, omitiendo pronunciamiento, lo que no invalida los oficios anteriormente dictados por la misma. / A mayor abundamiento, en el pronunciamiento aludido por la Contraloría (…) el mismo organismo indicó que frente a solicitudes similares “en aquellos casos en que se plantea un asunto de naturaleza litigiosa, corresponde que, en lo sucesivo, se abstenga de resolver sobre la apuntada materia”, destacando esta Corte, en este sentido la palabra “en lo sucesivo”, por lo que, al haberse determinado con anterioridad a dicho pronunciamiento, (mediante oficio E513373 de 12 de julio de aquel año) que en el caso de la recurrente se configuran las exigencias que hacen procedente la aplicación del principio de confianza legitima indicando que procede que se disponga la renovación del vínculo con la recurrente, para la presente anualidad, en los términos de su última designación y, mediante el oficio (…) de fecha 16 de septiembre de 2024 que dispuso al SERVIU adoptar las medidas administrativas conducentes a regularizar la situación funcionaria de la recurrente, disponiendo la renovación del vínculo, para la presente anualidad (año 2024), en los términos de su última designación a contrata, la cual, fue dispuesta como profesional, grado 5° de la E.U.S, no se aplica a su respecto el cambio de criterio referido en el dictamen (…) de noviembre de 2024, debido a la normativa legal referida en el considerando sexto de esta sentencia, debido a que la Jurisprudencia Administrativa rige in actum, es decir, con efectos sólo desde su dictación hacia el futuro sin que por ello se altere los derechos que fueron adquiridos con anterioridad a aquel, como lo es en el caso de la recurrente (SIC)”.

Finalmente, la Corte de Apelaciones, en el considerando noveno de la sentencia examinada, concluye que: “(…) la recurrida no cumplió con lo ordenado por la Contraloría Regional (…) en cuanto a la reincorporación de la recurrente a su empleo, ni justificar un posible impedimento de aquello para el año 2024 ni para su continuidad en la presente anualidad (SIC), cuestión que vulnera el derecho de propiedad de la actora tanto sobre su cargo y las remuneraciones asociadas a él, por lo que corresponde acoger la presente acción (…)”.

Así, acogiendo la acción intentada, se ordena al SERVIU dar estricto cumplimiento a lo decretado por la Contraloría Regional, dentro del plazo de 10 días hábiles.

No obstante, apelada dicha sentencia definitiva por la parte recurrida, la Corte Suprema la revocó, rechazando el recurso de protección interpuesto.

En su considerando segundo, deja establecido que: “(…) el objeto o propósito de esta acción constitucional consiste en compeler a la recurrida a dar estricto cumplimiento a lo ordenado por la Contraloría General de la República (…)”.

Luego, en el considerando cuarto, la Corte Suprema estima necesario resaltar cierta normativa, que estima de especial pertinencia para el asunto propuesto, como el artículo 1° de la Ley N°10.336 -en el cual se contienen algunas de las atribuciones de que dispone el organismo contralor-, el artículo 6° de la Ley N°10.336 -en el cual se precisa que al Contralor corresponderá informar sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen-, y el artículo 9° de la Ley N°10.336 -el cual prescribe que el Contralor General estará facultado para dirigirse directamente a cualquier Jefe de Oficina o a cualquier funcionario o persona que tenga relaciones oficiales con la Contraloría o que le haya formulado alguna petición, a fin de solicitar datos e informaciones o de dar instrucciones relativas al Servicio, añadiéndose en su inciso tercero, que la falta de observancia oportuna de estos requerimientos podrá ser sancionada directamente por el Contralor General con la medida disciplinaria de multa de hasta quince días de remuneraciones, sin perjuicio de que, si lo estima procedente, pueda disponerse la suspensión, sin goce de remuneraciones, del funcionario responsable de tal omisión, hasta que se le remitan los antecedentes o informes requeridos-.

Por ende, en su considerando quinto, el máximo tribunal concluye que es la Contraloría quien ha emitido el pronunciamiento que ordena la reincorporación de la recurrente, teniendo las atribuciones legales para hacer cumplir sus dictámenes por parte de los órganos sometidos a su fiscalización, lo que demostraría la improcedencia de la acción de protección de garantías constitucionales intentada, en cuanto por ella se persigue la ejecución de tales pronunciamientos. Así, “(…) al existir las reglas enunciadas en el motivo tercero de esta sentencia, significa que no se está en presencia de una materia que, en las condiciones apuntadas, sea de competencia exclusiva y excluyente de los tribunales de justicia” -considerando sexto-.

II.- Breve análisis

En el sucinto análisis que realizaremos a continuación, no pretendemos defender la aplicación del principio de protección de la confianza legítima en los empleos a contrata, puesto que hemos planteado una visión crítica con anterioridad -véase: “Luces y Sombras de los nuevos criterios de la Contraloría en materia de empleos a contrata”, 18 de abril de 2016, Diario Constitucional: https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/luces-y-sombras-de-los-nuevos-criterios-de-la-contraloria-en-materia-de-empleos-a-contrata/; “Luces y sombras de los nuevos criterios de la Contraloría General de la República en materia de empleos a contrata”, publicada en la Obra Colectiva, Desafíos y tendencias de la Función Pública. Actas de las XIII Jornadas de Derecho Administrativo, Editorial RF Editores, 2019, págs. 31 – 42; “La confianza legítima en los empleos a contrata: la impopularidad de corregir, parcialmente, una equívoca jurisprudencia administrativa”, 13 de noviembre de 2024, Diario Constitucional: https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/la-confianza-legitima-en-los-empleos-a-contrata-la-impopularidad-de-corregir-parcialmente-una-equivoca-jurisprudencia-administrativa/; “La litigiosidad de la aplicación del principio de protección de la confianza legítima en los empleos a contrata”, 05 de marzo de 2025, Blog ADAD: https://adad.cl/blog/c1ai0ir5hqfec9xr2j3kweb2p1zx7p-.

Tampoco es nuestra intención analizar los efectos en el tiempo de los actos administrativos -como lo son los dictámenes de la Contraloría General de la República-, por cuanto ello no fue parte de lo considerado por la Corte Suprema al resolver el recurso de apelación, sin perjuicio de coincidir plenamente con el análisis de la Corte de Apelaciones de Punta Arenas al respecto, la cual, acertadamente, invoca el artículo 52 de la Ley N°19.880 para afirmar que los actos administrativos, por regla general -y mientras se encuentren en vigor-, producen efectos irretroactivos.

Así, lo que nos interesa observar, es que el pronunciamiento de la Corte Suprema, aplicando un criterio formalista en cuanto a identificar al órgano administrativo que adopta la decisión incumplida -Contraloría General de la República-, así como las atribuciones que esta dispone para exigir el efectivo cumplimiento de sus dictámenes, soslaya la naturaleza jurídica de dichos actos administrativos, su posición en el ordenamiento jurídico administrativo y los efectos vinculantes que producen respecto de los órganos de la Administración del Estado mientras permanecen vigentes.

En otras palabras, nos parece preocupante que el máximo tribunal ignore en su razonamiento el que la jurisprudencia administrativa es obligatoria para los organismos y órganos de la Administración del Estado conforme a los artículos 1°, 6°, 9°, 17 y 19 de la Ley N°10.336, constituyendo el medio y el límite a través del cual esta se ajusta al principio de juridicidad y que, por ende, mientras esos actos administrativos no sean dejados sin efecto -invalidados, revocados o anulados-, deben ser considerados como un parámetro bajo el cual debe examinarse la juridicidad del proceder de la Administración del Estado.

De este modo, si bien podemos compartir el criterio plasmado en el considerando sexto de la sentencia de la Corte Suprema, en cuanto a que la materia de que se trata no es de competencia exclusiva y excluyente de los tribunales de justicia -dado las atribuciones constitucionales y legales que la Contraloría General de la República detenta-, no es menos cierto que, en los hechos, el SERVIU adoptó una posición contumaz frente a una orden expedida por su legitimo controlador, actuar antijurídico que, efectivamente, conculcó los derechos y garantías constitucionales de la recurrente, actuar administrativo que debe quedar, siempre y necesariamente, sujeto al escrutinio judicial -sin perjuicio de la existencia de otros organismos y/o medios de control-.

Por ende, la ratio decidendi de la Corte Suprema en el fallo analizado vacía de contenido lo dispuesto en el artículo 76, inciso 1°, de la Constitución Política -en cuanto prescribe que: “La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley (…)”-, así como lo prescrito en el artículo 38, inciso 2°, de la Carta Fundamental -en cuanto consigna que: “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley (…)”-.

Ahora bien, si la Corte Suprema no compartía el criterio asentado por la jurisprudencia administrativa en el caso concreto, puesto que esta no es obligatoria para los tribunales de justicia, debió así declararlo, pudiendo, a partir de ello, haber fundado el rechazo del recurso de protección, en definitiva, por ausencia de antijuridicidad en el obrar del SERVIU.

III.- Conclusión

El control judicial de la actividad administrativa formal y material, que se expresa a partir del ejercicio de potestades públicas, es un pilar esencial del Estado de Derecho, dado que garantiza que los actos estatales se ajusten a la legalidad, protegiendo los derechos, intereses y posiciones jurídicas de los administrados frente a las posibles arbitrariedades o abusos de poder. Por este motivo, no parece razonable -ni aconsejable- que nuestros tribunales de justicia, aludiendo a formalismos superfluos, limiten el control de juridicidad que constitucionalmente deben, como un imperativo, desplegar respecto de los órganos de la Administración del Estado cuando son requeridos por los particulares.

Concretamente, en el caso en análisis, llama la atención la limitada comprensión que parece desprenderse en cuanto a la naturaleza y función que cumplen los dictámenes en el ordenamiento jurídico administrativo y su relación con el principio de juridicidad. En efecto, la Contraloría General de la República, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, había dictaminado previamente cuál era el proceder que debía adoptar el SERVIU, jurisprudencia administrativa que le resultaba obligatoria. En este escenario, la omisión contumaz del organismo recurrido implicaba una infracción a la juridicidad vigente, cuestión soslayada -bajo el amparo de una consideración meramente formal- por la Corte Suprema, dejando entregado el cumplimiento de lo ordenado a la propia Contraloría, bajo el débil argumento de la improcedencia de la acción de protección, dado que la materia de que se trata no es de competencia exclusiva y excluyente de los tribunales de justicia, ignorando lo dispuesto en los artículos 76, inciso 1°, y 38, inciso 2°, de la Carta Fundamental. (Santiago, 8 de julio de 2026)