Ley de Convivencia Escolar y Buen Trato: La limitación de los derechos de los denunciantes en el procedimiento sancionatorio escolar

La recientemente publicada Ley N°21.809 sobre convivencia escolar y buen trato, introdujo importantes modificaciones al sistema educativo chileno, como la obligatoriedad de contar con un Coordinador/a de Convivencia Educativa con jornada completa y dedicación exclusiva, la posibilidad de aplicar medidas de protección respecto a los afectados por actos de acoso escolar e incluso permite el uso por parte de los establecimientos educacionales de herramientas destinadas a identificar o detectar armas y artefactos incendiarios.

Sin embargo, esta ley también contempló una modificación al artículo al artículo 61 de la Ley N°20.529, disponiendo expresamente que los denunciantes ante la Superintendencia de Educación solo podrán participar durante la tramitación de los procedimientos regulados en los párrafos 2° y 4° del Título III de dicho texto legal. En definitiva, mediante esta ley, la cual entra en vigencia el 1 de julio de 2026, se excluye expresamente al denunciante del procedimiento administrativo sancionador al cual puede dar origen su denuncia, limitando su participación a las etapas previas a la instrucción de este procedimiento.

Esta modificación legal es particularmente compleja, toda vez que el denunciante ante la Superintendencia de Educación tiene la calidad de interesado por expresa disposición legal (artículos 57 y 58 de la Ley N°20.529), y como también lo ha sostenido la Contraloría General de la República en su dictamen N°E40.322/2020, por lo cual esta limitación vulnera los derechos y garantías mínimas que la Ley N°19.880 establece respecto de quienes tienen la calidad de interesados en los procedimientos administrativos como los principios de contradictoriedad y de impugnación regulados en los artículos 10 y 15 respectivamente, y los derechos reconocidos a todas las personas en su actuar con la Administración, regulados en el artículo 17 de este mismo cuerpo legal.

Ahora bien, antes de analizar el fondo de esta modificación legal, conviene precisar que del estudio de las leyes sectoriales que regulan procedimientos administrativos sancionadores se advierten tres escenarios:

a) Leyes que reconocen expresamente derechos a los denunciantes: Entre estas se destaca el artículo 21 de la Ley N°20.417, el cual establece que cualquier persona podrá denunciar ante la Superintendencia del Medio Ambiente el incumplimiento de instrumentos de gestión ambiental y normas ambientales, agregando en su inciso segundo que, en el evento de que, producto de tales denuncias, se inicie un procedimiento administrativo sancionador, el denunciante tendrá para todos los efectos legales la calidad de interesado en dicho procedimiento, reconociéndoles, por tanto, los derechos que dicha norma contempla para los interesados.

En igual sentido, en materia disciplinaria, con las modificaciones introducidas por la Ley Karin al Estatuto Administrativo, se permite la participación activa del denunciante en el procedimiento disciplinario al cual puede dar origen su denuncia como el derecho a aportar antecedentes, a conocer el contenido de la formulación de cargos e incluso a interponer recursos en contra de los actos administrativos que se dicten en el marco de este procedimiento.

b) Leyes que no regulan la participación del denunciante: La mayor parte de las leyes sectoriales no regulan la participación del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador al cual puede dar origen su denuncia como le Ley N°19.995 sobre Casinos de Juego o la Ley N°21.091 que regula el procedimiento administrativo sancionador ante la Superintendencia de Educación Superior.

En estos casos para determinar si el denunciante puede participar en este tipo de procedimientos se debe analizar si este tiene la calidad de interesado conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley N°19.880. De ser así, corresponde la aplicación supletoria de esta ley en lo que respecta a los derechos y garantías consagrados para los interesados.

c) Leyes que excluyen la participación del denunciante: Por último, existen normas que excluyen al denunciante de su participación en el procedimiento administrativo sancionador, como el artículo 164, inciso 2° del Código Tributario, el cual dispone que el denunciante ante el Servicio de Impuestos Internos no será considerado como parte ni tendrá derecho alguno en razón de su denuncia.

Sin perjuicio de lo anterior, y a diferencia de la norma aprobada en la Ley N°21.809 sobre convivencia escolar y buen trato, el denunciante ante el Servicio de Impuestos Internos no tiene la calidad de interesado por ello se le excluye de este tipo de procedimientos sancionadores.

Con respecto al sancionatorio escolar, cabe señalar que la Superintendencia de Educación, mediante la Resolución Exenta N°447, de 2021, ya había excluido al denunciante del procedimiento administrativo sancionador al cual puede dar origen su denuncia. Esta regulación de carácter infra legal y en absoluta contradicción con las garantías y derechos que consagra Ley N°19.880 a los interesados, fue cuestionada tanto por la Contraloría General de la República[1], como por la Corte Suprema[2], quienes sostuvieron que el denunciante en materia educacional tiene la calidad de interesado y que dicha calificación le otorga los derechos que consagra la ley de bases de los procedimientos administrativos para estos, en específico el derecho a impugnar.

Ahora bien, la modificación introducida por la Ley N°21.809 se hace eco de esta intención de excluir al denunciante del sancionatorio escolar, excluyéndolo legalmente.

A este respecto, es preciso señalar que dicha norma vulnera no tan solo las garantías mínimas que el legislador reconoce a los interesados en su actuar con los órganos de la Administración del Estado en los artículos 4 al 17 de la Ley N°19.880, sino que también garantías constitucionales y principios jurídicos, conforme se expone a continuación:

a) En su calidad de ley de bases, la Ley N°19.880 reconoce garantías mínimas para los interesados en su actuar con cualquier órgano de la Administración (artículos 4 al 17), las cuales resultan aplicables a todo procedimiento administrativo aun cuando la norma sectorial no las regule, y que no permiten su exclusión aun cuando exista texto expreso. La calidad de ley de bases de la Ley N°19.880 tiene su fundamento en la triple reserva legal de los artículos 7°, 19 N°3 inciso 5° y 63 N°18 de la Constitución Política de la República (CPR), que mandatan al legislador a establecer una ley que fije las bases de los procedimientos administrativos como garantía en beneficio de los particulares en su actuar con la Administración.

b) Por otra parte, la modificación legal en comento infringe la garantía constitucional de igualdad ante la ley establecida en el artículo 19 N°2 de la CPR, la cual se encuentra en directa relación con la calidad de ley de bases de la Ley N°19.880, toda vez que esta tiene por objeto establecer y regular garantías mínimas o fundamentales de los ciudadanos respecto a la actividad administrativa, garantías que deben ser comunes a todos los órganos de la Administración, con el objeto de asegurar la igualdad sustancial de todos los ciudadanos en sus relaciones con ella;

c) Esta exclusión legal del denunciante lesiona el principio de seguridad jurídica, toda vez que el legislador a través de la Ley N°19.880 buscó garantizar la seguridad jurídica a los ciudadanos, de manera que estos puedan identificar sus derechos y obligaciones en su actuar con la Administración, independientemente del órgano con el cual se encuentran interactuando. De esta forma, la existencia de una estructura común y de garantías mínimas proporciona seguridad jurídica y les brinda protección a los particulares;

d) La modificación del artículo 61 de la Ley N°20.529 vulnera el principio de unidad del procedimiento administrativo, el cual tiene su fundamento en la propia CPR al mandatar la existencia de una regulación común o de bases, que supere a las regulaciones sectoriales, toda vez que los particulares no tienen que soportar la fragmentación estatal. El principio de unidad y uniformidad es una consecuencia del principio de igualdad para los ciudadanos que exige tratamientos uniformes a estos, siendo titulares de garantías equivalentes frente a la Administración con indiferencia del órgano con el que le corresponda interactuar; y

e) Por último, esta modificación legal infringe la garantía del debido proceso administrativo, toda vez que el procedimiento establecido en la Ley N°19.880 cumple con la exigencia constitucional del debido proceso, como así lo ha señalado la propia jurisprudencia constitucional[3], debiendo por tanto todo procedimiento administrativo sectorial ajustarse a las garantías mínimas que se consagran en dicho cuerpo legal.

En definitiva, a juicio de este autor, el artículo 61 de la Ley N°20.529, modificado por la Ley N°21.809 sobre convivencia y buen trato vulnera las garantías mínimas que la ley de bases de los procedimientos administrativos reconoce a todos los interesados en sus principios (artículos 4 al 16) y en el artículo 17, y que resultan aplicables a todo procedimiento administrativo, conforme a lo expuesto en forma precedente.

Por último, y más allá del fundamento jurídico que permite sustentar la participación de los denunciantes en los procedimientos administrativos sancionadores, es preciso señalar que en un Estado moderno la participación de estos implica no solo que puedan ejercer sus derechos, sino que también contribuye a mejorar la actividad estatal, por cuanto: a) permite un mayor control de la actuación de los órganos de la Administración del Estado; b) permite una mayor colaboración en la actividad fiscalizadora de la Administración; c) promueve la transparencia y la publicidad de las actuaciones de la Administración; y d) permite la adopción de decisiones legítimas. (Santiago, 17 de junio de 2026)

[1] Dictámenes N° E40.322, de 2020 y N° E205671, de 2022.

[2] Corte Suprema, causa Rol N°7.811-2023.

[3] Tribunal Constitucional, Sentencia Rol N.°771-2007, 19.06.2007