El artículo 35 de la Ley N°19.880 y la defensa en el sumario administrativo: una distinción que la jurisprudencia ha comenzado a precisar

I. El caso y el problema

Cuando la Corte de Apelaciones de Arica, en la causa Rol N°492-2025, ordenó abrir el término probatorio en un sumario instruido bajo la Ley N°21.643, la decisión pudo parecer, en un primer momento, la corrección de una actuación puntual de la Administración. Sin embargo, la Corte Suprema, en la causa Rol N°57.797-2025, de 31 de marzo de 2026, confirmó ese criterio con precisiones que conviene examinar con detención. Lo que en la primera instancia se leyó como un fallo aislado se reveló, con la confirmación del máximo tribunal, como el afloramiento de una discusión mayor sobre cómo debe interpretarse el artículo 35 de la Ley N°19.880 en los procedimientos disciplinarios.

Lo que ambos fallos pusieron en evidencia no fue solo un vicio específico de tramitación, sino una confusión más profunda y extendida en la práctica disciplinaria: la tendencia a tratar el artículo 35 como si fuera una cláusula amplia de discrecionalidad del instructor para limitar el ingreso de prueba al procedimiento. Esa lectura no solo es incorrecta: es procesalmente riesgosa, porque instala en el expediente un vicio que muchas veces no se advierte hasta que el sumario llega a revisión judicial, cuando ya es tarde para subsanarlo.

La tesis de este trabajo es que el artículo 35 no constituye una excepción al derecho de defensa ni una habilitación general para restringir la actividad probatoria del inculpado. Por el contrario, es una norma que distingue entre tres planos distintos: la apertura del período de prueba, la admisibilidad de diligencias específicas y la valoración de la prueba ya rendida. Buena parte de los problemas que hoy llegan a revisión judicial provienen, precisamente, de no separar esos tres momentos con el rigor que la norma exige.

II. La arquitectura interna del artículo 35: tres momentos, tres reglas

El artículo 35 de la Ley N°19.880 tiene tres incisos que regulan materias distintas y operan en momentos distintos del procedimiento. Leerlos como si fueran una sola disposición de contenido uniforme es el error de base que origina la mayoría de los vicios probatorios en los sumarios administrativos.

El inciso primero establece que los hechos relevantes podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, apreciándose en conciencia. Esta regla se refiere al estándar de valoración: determina cómo debe apreciarse la prueba ya incorporada al expediente, no cómo debe decidirse si esa prueba ingresa o no al procedimiento. Es el plano de la libre convicción, y opera al final, no al inicio.

El inciso segundo dispone que cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los interesados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor ordenará la apertura de un período de prueba por un plazo no inferior a diez ni superior a treinta días. El verbo es imperativo. No dice podrá ordenar: dice ordenará. Cuando los hechos son disputados —que es la regla en todo sumario disciplinario— la apertura del período no es una opción del instructor; es una obligación legal cuyo incumplimiento puede fundar la nulidad del acto terminal.

El inciso tercero señala que el instructor solo podrá rechazar las pruebas propuestas cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. Esta disposición opera en el plano de la admisibilidad de diligencias concretas, no como fundamento para negar, de manera general e indiferenciada, la apertura del término probatorio. La palabra solo fija que la regla es admitir y la excepción es rechazar, y el adverbio manifiestamente exige que la improcedencia sea objetivamente evidente, no una apreciación subjetiva del fiscal.

Leídos conjuntamente, esos tres incisos configuran un sistema de secuencias y límites: primero, una regla para decidir si corresponde abrir la etapa probatoria; luego, una regla restrictiva para admitir o rechazar diligencias específicas dentro de esa etapa; y, finalmente, una regla de valoración respecto de la prueba producida. La confusión entre esos planos —invocar la libre convicción para justificar rechazos en sede de admisibilidad, o negar la apertura del período mediante argumentos que en realidad corresponden a una valoración anticipada— es jurídicamente impropia y procesalmente peligrosa.

III. Lo que los tribunales han dicho con precisión creciente

El recorrido procesal del caso ariqueño es ilustrativo de cómo los tribunales han ido precisando estas distinciones. La Corte de Apelaciones de Arica, en la causa Rol N°492-2025, acogió el recurso de protección deducido contra el Servicio de Salud de Arica y Parinacota y ordenó retrotraer el sumario para abrir el término probatorio. La fiscal instructora había rechazado la prueba testimonial ofrecida por la funcionaria inculpada argumentando que no se habían precisado los puntos sobre los que declararían los testigos. Apelada esa decisión, la Corte Suprema, en la causa Rol N°57.797-2025, de 31 de marzo de 2026, confirmó íntegramente el fallo de alzada, con precisiones que consolidaron el criterio para casos futuros.

El argumento central del tribunal fue el siguiente: el artículo 138 del Estatuto Administrativo reconoce al funcionario sometido a procedimiento sancionatorio el derecho a solicitar un término de prueba y a rendirla, sin sujetar esa prerrogativa a un examen de admisibilidad previo por parte del fiscal investigador. Y aunque el artículo 35 de la Ley N°19.880 permite rechazar pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, no autoriza a denegar de plano la apertura del término probatorio. La distinción es decisiva: una cosa es examinar si una diligencia específica reúne condiciones de pertinencia; otra, muy distinta, es impedir que el procedimiento transite por una fase probatoria cuya apertura viene exigida por la propia controversia fáctica.

El tribunal añadió que el estándar de respeto de garantías procedimentales se eleva cuando la sanción en juego es la destitución. La igualdad de armas entre el inculpado y la Administración no es un principio decorativo en esos casos: es una condición de validez del proceso. Negarle al funcionario la posibilidad de rendir prueba en su defensa, en un procedimiento que puede concluir con la pérdida de su cargo, vulnera el artículo 19 N°2 de la Constitución.

Este criterio no es aislado. En la causa Rol N°11225-2025, la Corte Suprema confirmó la ilegalidad de una destitución por vicios del sumario que afectaron el derecho a defensa, dejando firme el fallo de la Corte de Apelaciones de Rancagua en la causa Rol N°2268-2024. El tribunal fue explícito: sin formulación de cargos específicos, sin etapa probatoria y sin posibilidad de descargos, no hay proceso disciplinario válido, sino solo apariencia de él.

En el otro extremo del espectro, la misma Corte Suprema ha sido consistente en señalar que el recurso de protección no es una instancia para revisar el mérito de un sumario regularmente tramitado ni para sustituir la convicción del fiscal investigador. En las causas Rol N°40.287-2025 y Rol N°52.153-2025, entre otras, el máximo tribunal rechazó recursos que buscaban que los tribunales revisaran la proporcionalidad de la sanción como si fueran una segunda instancia disciplinaria. La revisión judicial abarca la legalidad y razonabilidad del proceso, no su mérito. Pero esa limitación no protege los sumarios que fallaron antes, en la etapa de admisibilidad o en la apertura del período probatorio.

IV. La jurisprudencia contralora: alcance y límites

En esta discusión suele invocarse la jurisprudencia de la Contraloría General como si constituyera un blindaje completo frente a reproches judiciales por vulneración del derecho de defensa. No lo es, y conviene precisar por qué.

Los dictámenes más citados en esta materia, entre ellos el N°69.157 de 2009 y el N°28.984 de 2011, establecen que la valoración probatoria corresponde al fiscal y a la autoridad, que desechar probanzas no implica per se infracción al debido proceso mientras la determinación no sea arbitraria, y que la Contraloría no revisará la convicción del instructor en cuanto al peso de la evidencia. Esa doctrina es sólida. Pero opera en el plano de la valoración: cubre la prueba que ya fue admitida y producida dentro del período probatorio.

Lo que esa jurisprudencia no cubre es la decisión de admisibilidad anterior: si tal diligencia entra o no al proceso, si el período se abre o se niega. Para ese plano, la Contraloría no tiene pronunciamiento expreso que valide rechazos no fundados en la manifiesta improcedencia de cada diligencia propuesta, ni que autorice a cerrar el período probatorio cuando el afectado ha solicitado rendirla con prueba pertinente pendiente.

Contraloría y tribunales ordinarios operan sobre planos distintos y con estándares también diversos. La primera controla legalidad administrativa; los segundos examinan además si el procedimiento respetó condiciones mínimas de racionalidad y justicia. Un recurso de protección que cuestiona el sumario por indefensión no está vinculado por los dictámenes contralores sobre valoración probatoria. Si el tribunal encuentra que el período fue negado sin fundamento legal suficiente, el problema deja de ser administrativo y se convierte en constitucional. Ahí los dictámenes de la Contraloría no sirven de defensa.

V. Cuándo el rechazo de diligencias es legítimo

Reconocer que el artículo 35 no habilita un uso expansivo de la discrecionalidad del instructor no significa negar que el inciso tercero cumple una función real y necesaria. La ley no obliga a admitir cualquier diligencia que la parte inculpada solicite, con independencia de su aptitud para acreditar los hechos controvertidos.

Lo viví en un sumario que conduje bajo la Ley N°21.643. La parte imputada ofreció una lista de testigos al presentar sus descargos. Al revisar los antecedentes, ninguno había estado presente en el lugar ni en la fecha de los hechos investigados. Ninguno pertenecía al servicio público en que ocurrieron. Eran personas del entorno personal de la imputada, sin vínculo funcional con los hechos ni posibilidad de conocimiento directo de lo que se investigaba.

Los rechacé, con resolución motivada. Expliqué, respecto de cada uno, por qué su testimonio no podía acreditar ni desacreditar los hechos materia del sumario: un testigo que no estuvo presente no puede declarar sobre lo que ocurrió por conocimiento directo, y su relato sería, en el mejor de los casos, lo que le contaron. Eso no es prueba pertinente en sede disciplinaria.

Tres elementos hicieron que ese rechazo fuera jurídicamente sólido. Primero, la improcedencia era objetivamente evidente: la ausencia de los testigos del lugar y fecha de los hechos es un dato fáctico verificable, no una apreciación sobre su credibilidad futura. Segundo, la motivación era concreta y diferenciada por cada testigo, no genérica. El fallo de la Corte Suprema Rol N°57.797-2025 es ilustrativo precisamente en sentido contrario: la instructora rechazó la prueba sin esa individualización, y el tribunal lo consideró insuficiente. Tercero, el período probatorio sí se abrió: lo que se rechazaron fueron diligencias específicas dentro de ese período, no el período mismo. Esa distinción es la clave.

Existe además un escenario que la práctica enfrenta con frecuencia y que merece análisis propio: aquel en que el imputado ofrece un conjunto de diligencias donde algunas ya constan en el expediente y las restantes son manifiestamente improcedentes, de modo que la totalidad de lo propuesto cae bajo alguna de las causales del inciso tercero. En ese caso, el rechazo de todas las diligencias es legítimo, y la consecuencia lógica es que el período probatorio no debe abrirse.

El fundamento está en el inciso segundo del mismo artículo 35. La obligación de abrir el período se activa cuando a la Administración no le consten los hechos alegados. Si las diligencias ofrecidas son, todas ellas, o innecesarias porque los antecedentes ya obran en el expediente, o improcedentes porque no tienen aptitud para acreditar lo que se investiga, entonces esa condición no se cumple: los hechos, en uno u otro sentido, ya le constan a la Administración desde la propia investigación. Abrir un período probatorio en esas circunstancias no agrega nada al proceso.

Lo que sí resulta indispensable en ese escenario es que el rechazo de cada diligencia esté fundado en resolución motivada y que esa motivación sea específica, no indiferenciada. El fiscal que rechaza todo lo ofrecido con una sola frase que agrupa el conjunto sin distinguir entre propuestas corre exactamente el riesgo que describió el fallo de Rol N°57.797-2025: que el tribunal entienda que no hubo examen real de la pertinencia de cada diligencia, sino una negativa anticipada sin sustento diferenciado. El rechazo total es admisible en ciertos supuestos; la motivación total indiferenciada, nunca.

VI. Consecuencias prácticas para la instrucción sumarial

Los vicios probatorios que terminan en nulidad nacen, casi siempre, del mismo error de origen: cruzar indebidamente los tres planos que el artículo 35 mantiene separados. El resultado suele ser una de dos patologías.

La primera es el fiscal que usa la libre convicción, que es un estándar de valoración, para rechazar diligencias en la etapa de admisibilidad. Razona así: si puedo apreciar la prueba en conciencia, puedo prescindir de aquello que no va a cambiar mi convicción. Esa lógica no tiene sustento textual ni jurisprudencial. La libre convicción opera sobre lo que ya está en el expediente, no sobre lo que podría estar. Usarla para anticipar que tal diligencia no servirá de nada y rechazarla sobre esa base es el tipo de prejuzgamiento que los tribunales han comenzado a sancionar con la retroacción del sumario.

La segunda patología es el instructor que admite todo lo que el afectado ofrece, acumula un expediente voluminoso y luego dicta un informe fiscal que no pondera casi nada de lo que ingresó. La resolución final puede ser atacada por falta de motivación suficiente o por arbitrariedad en la valoración. Admitir formalmente sin examinar realmente es tan vulnerable como rechazar sin fundar.

En ambos casos, el problema de fondo es el mismo: no distinguir entre la facultad de filtrar prueba en la admisibilidad (que existe pero es estrecha) y la potestad de valorar lo que ingresó (que es amplia pero opera después). Esa distinción no es un tecnicismo: es la diferencia entre un sumario que resiste revisión judicial y uno que no.

Hay, además, un elemento que no debe perderse de vista. El estándar de exigencia aumenta cuando la sanción posible es particularmente grave. En los sumarios donde la medida probable es la destitución, el respeto por las garantías procedimentales deja de ser una cuestión de prolijidad técnica y pasa a ser una condición reforzada de validez del procedimiento sancionatorio. Lo dijo expresamente la Corte Suprema en el Rol N°57.797-2025, y lo insinúa también el criterio general que fluye de los fallos que han anulado destituciones por déficits procedimentales.

Hay, por último, una consideración institucional que no debería subestimarse. El derecho disciplinario público no cumple su función si los sumarios se anulan por vicios que no tienen que ver con el fondo. Cuando un funcionario que efectivamente incurrió en una conducta sancionable queda sin sanción porque el proceso fue mal instruido, el daño no es solo para la Administración: es para la credibilidad del sistema disciplinario como herramienta real de gestión de la probidad.

VII. Conclusión

La discusión sobre el artículo 35 de la Ley N°19.880 no puede reducirse a una cuestión menor de técnica administrativa. Lo que está en juego es la validez misma del sumario cuando la Administración confunde la apertura del período de prueba con la admisibilidad de diligencias específicas, o cuando traslada al plano de la admisibilidad una discrecionalidad que solo corresponde a la valoración posterior de la prueba rendida.

El instructor conserva un margen real para rechazar diligencias manifiestamente improcedentes o innecesarias, con resolución motivada y diferenciada por cada propuesta. Cuando la totalidad de las diligencias ofrecidas cae bajo esas causales, el período probatorio no debe abrirse: la condición que activa esa obligación legal sencillamente no se cumple. Pero cuando existe prueba pertinente pendiente de producirse, la apertura del período no es opcional: es un deber cuyo incumplimiento compromete la validez del acto terminal.

La jurisprudencia judicial reciente ha comenzado a marcar esa línea con una claridad que crece a medida que avanza el litigio sobre sumarios instruidos bajo la Ley Karin. El trayecto procesal del caso ariqueño —del Rol N°492-2025 de la Corte de Apelaciones al Rol N°57.797-2025 de la Corte Suprema— es, hasta la fecha, el pronunciamiento más preciso en esta materia. En el estado actual, ignorar esa distinción ya no es una imprecisión técnica: es un riesgo concreto de invalidez del procedimiento. El margen que la ley concede al fiscal es real. Pero tiene bordes. Y conocerlos, hoy, ya no es opcional.