Tribunal Constitucional rechaza inaplicabilidad y confirma improcedencia del abandono del procedimiento en causas infraccionales de pesca

El Tribunal Constitucional rechazó un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 125, numeral 18), de la Ley N° 18.892, Ley General de Pesca y Acuicultura, y del artículo 12, inciso tercero, de la Ley N° 21.226, que establece un régimen jurídico de excepción para los procesos judiciales, en las audiencias y actuaciones judiciales, y para los plazos y ejercicio de las acciones que indica, por el impacto de la enfermedad Covid-19 en Chile.

El caso se inició por denuncia del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura contra la requirente, propietaria de una planta de transformación de algas en Chañaral, Región de Atacama. La denuncia se basó en una presunta infracción a la Ley General de Pesca y Acuicultura, específicamente por poseer 1.000 kilos de huiro negro en estado barreteado (600 kilos semi-húmedo y 400 kilos secos) durante un período de veda extractiva.

El procedimiento fue suspendido el 23 de marzo de 2021 debido a la pandemia de Covid-19, indicándose que el término probatorio se reactivaría 10 días después de finalizado el régimen de excepción constitucional. Sin embargo, desde el 1 de octubre de 2021 hasta el 24 de mayo de 2024, no hubo gestiones útiles que dieran curso progresivo a los autos.

En ese contexto, el 26 de mayo de 2025, la requirente dedujo incidente de abandono del procedimiento, alegando el transcurso de más de 6 meses desde la última resolución útil. Subsidiariamente, promovió incidentes de decaimiento y caducidad.

La gestión pendiente corresponde a un incidente de abandono del procedimiento promovido por la requirente en causa seguida en su contra ante el Juzgado de Letras y Garantía de Chañaral.

En vista de que las normas impugnadas excluyen esta institución procesal en los procedimientos infraccionales de la Ley de Pesca, la requirente acudió al Tribunal Constitucional, solicitando se declaren inaplicables para resolver el asunto pendiente.

La requirente sostiene que el artículo 125 N° 18 de la Ley General de Pesca y Acuicultura vulnera la igualdad ante la ley, al establecer una diferencia arbitraria entre quienes enfrentan procedimientos infraccionales en dicha normativa y las partes de otros procesos civiles en que sí procede el abandono del procedimiento, sin una justificación razonable y en beneficio práctico exclusivo del Estado. Afirma que esta exclusión resulta especialmente discriminatoria, considerando las prerrogativas probatorias de Sernapesca y la inversión de la carga de la prueba.

Asimismo, denuncia la vulneración del debido proceso, al impedir un juzgamiento en plazo razonable. Expone que la aplicación del artículo 12 de la Ley N° 21.226 trasladó excepcionalmente el impulso procesal a la parte denunciante y excluyó del cómputo del abandono períodos de suspensión vinculados a la pandemia sin límite temporal, lo que permitió la paralización del procedimiento por más de cuatro años sin gestiones útiles ni posibilidad de dictar sentencia, afectando además el derecho a la prueba y la tutela judicial efectiva.

Finalmente, sostiene que la aplicación conjunta de las normas impugnadas vulnera la esencia de los derechos consagrados en el artículo 19 N° 26 de la Constitución, al generar incertidumbre jurídica, consolidar un régimen privilegiado para el Estado y mantener indefinidamente abierto un procedimiento sancionador. Añade que el Tribunal Constitucional ha acogido requerimientos análogos en materia laboral, por lo que estima que la situación resulta comparable y merece igual tratamiento.

El Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura solicitó el rechazo del requerimiento, señalando que el huiro negro se encuentra en plena explotación en la Región de Atacama y que su extracción ilegal mediante barreteo provoca grave daño ambiental y se vincula al crimen organizado.

Sostuvo que la regulación pesquera tiene fundamento constitucional en la protección del medio ambiente, las limitaciones al dominio por interés nacional y la función social de la propiedad, destacando que el artículo 125 N° 18 de la LGPA ya fue declarado constitucional por el Tribunal Constitucional en control preventivo.

Agregó que el procedimiento infraccional previsto en la LGPA cumple con las garantías del debido proceso y que la exclusión del abandono del procedimiento se justifica por la naturaleza contravencional y de interés público del mismo, donde no rige la disponibilidad propia del proceso civil.

Afirmó que no existe discriminación arbitraria, ya que la norma se aplica por igual a denunciados y denunciantes, y que la inexistencia del abandono no deja en indefensión al infractor, quien puede invocar otras instituciones como el decaimiento administrativo, criterio respaldado por jurisprudencia previa del Tribunal Constitucional.

Las Ministras (os) Daniela Marzi, Raúl Mera, Catalina Lagos, Marcela Peredo, Alejandra Precht y Mario Gómez fueron de opinión de rechazar la impugnación.

El Tribunal descartó, en primer término, una infracción al artículo 2 de la Convención Americana, señalando que dicha norma constituye un mandato de adecuación normativa dirigido al legislador y a la administración, sin relación directa con la situación debatida. Precisó que el problema planteado debía analizarse desde la perspectiva del debido proceso y, en particular, del derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable.

A continuación, el fallo subrayó que la gestión pendiente no correspondía a un juicio civil declarativo, sino a un procedimiento infraccional de carácter administrativo sancionador, sometido al conocimiento de tribunales civiles, pero regido por normas de derecho público. Destacó que, a diferencia del proceso civil —caracterizado por la igualdad de las partes y la disponibilidad de los intereses en conflicto—, el procedimiento infraccional tiene por objeto determinar la existencia de una infracción denunciada por una autoridad fiscalizadora y, en su caso, aplicar una sanción legalmente prevista, lo que justifica un régimen procesal diverso.

En este contexto, el Tribunal sostuvo que las diferencias de naturaleza y finalidad entre ambos tipos de procesos impiden utilizar al juicio civil como parámetro de comparación para exigir la aplicación del abandono del procedimiento. Explicó que dicha institución constituye una sanción procesal por inactividad de la parte obligada a impulsar el proceso, lo que resulta impropio en procedimientos infraccionales, donde el impulso procesal corresponde al tribunal y no a las partes.

Respecto de la alegación de la requirente en orden a que la Ley N° 21.379 habría trasladado el impulso procesal a las partes al disponer que la reanudación de términos probatorios suspendidos por la pandemia debía solicitarse “a petición de parte”, el Tribunal señaló que, aun en ese escenario, la naturaleza infraccional del procedimiento no se altera.

Añadió que estos procesos se inician por denuncia —no por demanda ni querella—, que la comparecencia del denunciante no constituye un requisito para la prosecución ni para la dictación de sentencia, y que incluso es posible proceder en rebeldía del denunciado, lo que refuerza el carácter oficioso del impulso procesal.

El fallo enfatizó que el abandono del procedimiento no es una institución de rango constitucional, sino una figura legal que no resulta exigible en todo tipo de procesos, especialmente en aquellos de carácter infraccional y de interés público. En consecuencia, concluyó que ni la igualdad ante la ley ni el debido proceso se ven afectados por la aplicación del numeral 18 del artículo 125 de la Ley de Pesca y Acuicultura.

En cuanto al artículo 12 inciso tercero de la Ley N° 21.226, el Tribunal sostuvo que dicha norma no resulta aplicable al caso, precisamente porque el abandono del procedimiento no procede en la gestión pendiente.

Añadió que, aun si se aceptara la tesis de la requirente, la disposición no vulnera garantías constitucionales, ya que solo establece un requisito previo para alegar abandono en los procesos en que esta institución existe, sin imponer cargas desproporcionadas a las partes.

El Tribunal también abordó la alegación relativa al derecho a ser juzgado en un plazo razonable, indicando que no corresponde equiparar dicho plazo al término de seis meses previsto para el abandono en el juicio civil, atendida la distinta naturaleza del procedimiento infraccional y su sometimiento a normas de derecho público.

Asimismo, consideró que la paralización del proceso durante la pandemia obedeció a una situación de fuerza mayor regulada por la ley y que el tiempo transcurrido no resulta, en sí mismo, manifiestamente irrazonable.

Finalmente, señaló que, de existir una eventual afectación derivada de dilaciones indebidas, esta no sería imputable a las normas legales impugnadas, sino eventualmente a una negligencia funcionaria, susceptible de reclamarse por otras vías, pero no mediante la incorporación de una institución ajena al procedimiento infraccional.

El fallo recordó, además, que la jurisprudencia previa del propio Tribunal ha rechazado requerimientos similares tanto respecto del artículo 125 de la Ley de Pesca como en otros ámbitos del derecho público y laboral.

Por todas estas consideraciones, se resolvió rechazar íntegramente la impugnación.

La sentencia fue acordada con el voto en contra de los ministros Miguel Ángel Fernández y Héctor Mery, quienes estuvieron por acoger el requerimiento de inaplicabilidad, al estimar que la exclusión absoluta del abandono del procedimiento en causas regidas por la Ley General de Pesca y Acuicultura resulta contraria a las garantías del debido proceso y a la exigencia constitucional de una pronta y cumplida administración de justicia.

Razonaron que el racional y justo procedimiento debe necesariamente vincularse con el mandato del artículo 77 inciso primero, que impone al legislador orgánico constitucional la obligación de estructurar tribunales y procedimientos que aseguren una justicia pronta y eficaz en todo el territorio nacional. Subrayaron que dicha exigencia no constituye una declaración meramente retórica, sino una directriz constitucional reforzada, destinada a resguardar instituciones básicas del sistema jurídico.

Desde esta perspectiva, advirtieron que lo contrario a una justicia “pronta y cumplida” es la dilación indebida, recordando la jurisprudencia del Tribunal Supremo español, que ha señalado que la existencia de tales dilaciones no se determina solo por la duración total del proceso, sino por un análisis de sus causas, la conducta de las partes, la actuación judicial y los medios disponibles. A su juicio, cuando la ley impone a jueces y partes el deber de actuar con prontitud, el incumplimiento de esa obligación habilita al legislador para establecer consecuencias procesales relevantes, coherentes con el mandato constitucional de celeridad.

En esa línea, sostuvieron que la fijación de una regla legal que, a diferencia del régimen general del proceso civil, no prevea consecuencias frente a la paralización culpable del proceso debe contar con una justificación especialmente robusta desde la óptica del deber de administrar justicia sin dilaciones. Afirmaron que la naturaleza contravencional del procedimiento sancionatorio en materia de pesca no lo exime del escrutinio constitucional, ni permite excluirlo del estándar de racionalidad y justicia propio del debido proceso, el cual no se circunscribe únicamente a las causas civiles o penales.

Respecto del abandono del procedimiento, recordaron que esta institución constituye una sanción procesal que produce la extinción anormal de la relación procesal como consecuencia de la inactividad prolongada de las partes, finalidad que resulta coherente con los principios de celeridad y eficiencia que informan el debido proceso. En su opinión, la sola invocación del interés público comprometido en la regulación pesquera o de la singularidad del procedimiento sancionatorio no basta para justificar la exclusión absoluta de dicha sanción procesal, pues ello genera una diferencia arbitraria en favor de la Administración que acciona ante los tribunales.

Los disidentes enfatizaron que no propugnan la existencia de un derecho fundamental al abandono del procedimiento, pero sí sostienen que la racionalidad y justicia del proceso exigen que el legislador prevea consecuencias relevantes frente a la inactividad imputable a quien tiene el deber de impulsar la causa, especialmente cuando el procedimiento sancionador es iniciado por el propio Estado. En este sentido, equipararon la exigencia de justicia pronta con el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que evalúa estas situaciones atendiendo a la complejidad del caso, la conducta de las autoridades y lo que está en juego para las partes.

Asimismo, cuestionaron la aplicación conjunta del artículo 125 N° 18 de la Ley General de Pesca y Acuicultura y del artículo 12 inciso tercero de la Ley N° 21.226, en su texto modificado por la Ley N° 21.379, señalando que este último trasladó excepcionalmente el impulso procesal al demandante al disponer la reanudación de términos probatorios a petición de parte, liberándolo de hecho de la carga de impulsar el procedimiento. Recordaron que la propia Corte Suprema advirtió, durante la tramitación legislativa, la falta de parámetros claros en esta norma, lo que podía permitir excusar inactividades no vinculadas realmente a la pandemia, generando incertidumbre y debilitando la aplicación del abandono del procedimiento.

Finalmente, sostuvieron que, incluso tratándose de un procedimiento administrativo sancionador sometido al conocimiento de la judicatura civil, no resulta razonable prescindir de los deberes de conducta exigibles a las partes ni de las garantías propias de un racional y justo procedimiento, aun cuando estén comprometidos intereses públicos relevantes. Por estas razones, estuvieron por acoger el requerimiento y declarar inaplicables, en la gestión pendiente, tanto el artículo 125 N° 18 de la Ley N° 18.892 como el artículo 12 inciso tercero de la Ley N° 21.226.

Vea texto sentencia Tribunal Constitucional Rol N°16.528-25 y expediente.