TC rechaza impugnación contra cobros por “externalidades negativas” en eventos del Estadio Nacional

El Tribunal Constitucional desestimó, por mayoría, la acción de inaplicabilidad deducida por diversas empresas productoras de espectáculos contra normas de la Ley de Rentas Municipales y del Código de Procedimiento Civil, concluyendo que los cobros establecidos por la Municipalidad de Ñuñoa constituyen derechos municipales y no tributos ni sanciones administrativas, y que las controversias planteadas corresponden a cuestiones de legalidad que deben ser resueltas por los tribunales ordinarios.

Las productoras de espectáculos dedujeron un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad en contra del inciso segundo del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil y de los artículos 40, 41 y 42 —incisos primero y segundo— del Decreto Ley N°3.063, sobre Rentas Municipales, solicitando que la declaración produjera efectos en una causa seguida ante la Corte Suprema.

La gestión pendiente tiene su origen en un reclamo de ilegalidad presentado contra un Decreto de la Municipalidad de Ñuñoa, mediante el cual se modificó la Ordenanza N°26 sobre “Derechos por Servicios, Concesiones y Permisos”, incorporando un nuevo “Título X” referido a “Derechos por externalidades negativas de grandes eventos desarrollados en las instalaciones del Estadio Nacional”. La modificación creó dos nuevos derechos municipales vinculados a la recuperación del espacio público y al resguardo del perímetro del Estadio Nacional.

Las requirentes expusieron que el Estadio Nacional y sus recintos no forman parte del patrimonio municipal ni son administrados por la Municipalidad de Ñuñoa, sino por el Instituto Nacional del Deporte. Asimismo, cuestionaron que el decreto no distingue entre distintas clases de eventos, aplicando los cobros tanto a espectáculos deportivos de alto riesgo como a eventos musicales o culturales cuyos asistentes no necesariamente generan daños o alteraciones en la comuna.

Indicaron que interpusieron un reclamo administrativo solicitando la invalidación del decreto por estimar que presentaba graves vicios de legalidad, sin obtener respuesta de la autoridad comunal. Posteriormente, dedujeron reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago, el cual fue rechazado, al estimarse que el decreto estaba debidamente fundamentado y se enmarcaba en facultades conferidas por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y la Ley de Rentas Municipales.

Contra esa sentencia interpusieron recursos de casación en la forma y en el fondo. El primero se fundó en la causal del artículo 768 N°5 del Código de Procedimiento Civil, alegando que el fallo omitió las consideraciones de hecho y de derecho exigidas por el artículo 170 N°4 del mismo cuerpo legal. El recurso de fondo, en tanto, cuestionó la legalidad del decreto municipal validado por la Corte de Santiago.

En el requerimiento de inaplicabilidad, las empresas sostuvieron que la aplicación del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil vulnera el derecho al debido proceso y a obtener una sentencia debidamente motivada, así como el principio de igualdad ante la ley. Argumentaron que la exclusión de la casación formal en ciertos procedimientos especiales priva injustificadamente a las partes de un recurso efectivo para impugnar fallos carentes de fundamentación suficiente.

Asimismo, alegaron infracción a los artículos 8.1 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al artículo 19 N°26 de la Constitución, por impedir el ejercicio pleno del derecho a una sentencia fundada.

Respecto de los artículos 40, 41 y 42 de la Ley de Rentas Municipales, sostuvieron que su aplicación vulnera el principio de legalidad tributaria, ya que la Municipalidad habría creado un nuevo hecho gravado mediante una norma administrativa sin respaldo legal expreso. Indicaron que no existe disposición legal que autorice a las municipalidades a cobrar derechos por “externalidades negativas” ni a regular actividades económicas realizadas en bienes cuya administración no les corresponde.

Añadieron que el municipio habría establecido en la práctica un tributo general destinado a financiar gastos municipales ordinarios, sin entregar una contraprestación directa a quienes efectúan el pago. También denunciaron la vulneración del principio de culpabilidad y del debido proceso, argumentando que bajo la apariencia de “derechos municipales” se estaría imponiendo una verdadera sanción económica asociada a eventuales delitos, faltas o daños que pudieran cometer terceros durante los eventos masivos.

Las requirentes sostuvieron además que la normativa impugnada impone obstáculos adicionales al desarrollo de actividades económicas sin fundamento constitucional suficiente y que las obliga a destinar parte de su patrimonio al pago de estos derechos municipales, afectando su derecho de propiedad. Finalmente, alegaron que el cobro establecido resulta manifiestamente injusto y desproporcionado, toda vez que se basa en conductas no imputables a los obligados al pago y sin otorgar contraprestación alguna a las empresas productoras.

Previo al examen de admisibilidad, la Municipalidad de Ñuñoa solicitó declarar inadmisible la acción, argumentando que los preceptos legales impugnados carecen de decisoriedad en la gestión pendiente. Asimismo, descartó que el artículo 768 del Código de Procedimiento Civil vulnere la igualdad ante la ley, indicando que todas las partes sometidas a procedimientos especiales se encuentran en idéntica situación jurídica respecto de la improcedencia de determinadas causales de casación formal.

En relación con los artículos 40, 41 y 42 del Decreto Ley N°3.063, la Municipalidad sostuvo que los cobros cuestionados encuentran sustento jurídico en la Ordenanza Municipal N°26 sobre Derechos por Servicios, Concesiones y Permisos, dictada conforme a las facultades conferidas por la Ley N°18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades y la Ley de Rentas Municipales.

La autoridad comunal agregó que los derechos municipales no constituyen tributos propiamente tales, sino una categoría distinta de ingresos públicos, razón por la cual el artículo 42 del Decreto Ley N°3.063 —al autorizar a las municipalidades para establecer estos derechos y fijar sus tasas mediante ordenanzas locales— no vulnera el principio constitucional de reserva legal en materia tributaria.

El Tribunal Constitucional rechazó la impugnación con los votos de las Ministras (os) Daniela Marzi, Nancy Yáñez, María Pía Silva, Raúl Mera, Alejandra Precht y Mario Gómez.

Antes de pronunciarse sobre el fondo del requerimiento la Magistratura señaló que debía examinar si la acción cumplía con los requisitos formales exigidos por la Constitución y su ley orgánica constitucional. Recordó que, aun cuando una sala haya declarado admisible el requerimiento, el Pleno conserva la facultad de efectuar un examen formal más estricto respecto de su procedencia.

En ese orden estimó que buena parte de las alegaciones formuladas por las requirentes se relacionan con problemas de legalidad vinculados al ejercicio de potestades administrativas y no con un conflicto propiamente constitucional respecto de las normas legales impugnadas. En particular, sostuvo que determinar si el decreto municipal se ajusta o no a las hipótesis previstas en la Ley de Rentas Municipales para crear derechos municipales corresponde a una cuestión que debe ser resuelta por los tribunales ordinarios a través de las acciones judiciales pertinentes.

En cuanto al conflicto constitucional planteado respecto del inciso segundo del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil, el Tribunal recordó que el carácter común, general y supletorio del Código supone que el legislador puede establecer procedimientos especiales con reglas diferenciadas, conforme al artículo 3 del mismo cuerpo legal.

Asimismo, reiteró que el derecho al recurso no es absoluto y que el legislador puede regular y limitar los medios de impugnación atendiendo a la naturaleza de cada procedimiento, siempre que se mantengan resguardadas las demás garantías procesales. Destacó además que el recurso de casación constituye un medio de impugnación extraordinario y de derecho estricto cuya procedencia depende exclusivamente de las hipótesis expresamente contempladas por la ley.

La sentencia también precisó que las alegaciones relativas a una eventual falta de fundamentación de la sentencia recurrida constituyen reproches dirigidos contra la resolución judicial misma y no contra la constitucionalidad de la norma legal impugnada. Además, destacó que las requirentes dedujeron simultáneamente recurso de casación en el fondo, por lo que el eventual vicio denunciado igualmente podría ser revisado por la Corte Suprema.

Respecto de los artículos 40, 41 y 42 del Decreto Ley N°3.063, el Tribunal Constitucional descartó que los derechos creados por la Municipalidad de Ñuñoa constituyan tributos encubiertos. La sentencia explicó que los tributos corresponden a prestaciones pecuniarias exigidas coactivamente para financiar el funcionamiento general del Estado, sin contraprestación específica, mientras que los derechos municipales constituyen pagos destinados a solventar servicios específicos prestados por la administración o gastos asociados al uso particular de bienes públicos.

El Tribunal recordó que su jurisprudencia más reciente distingue claramente entre tributos y tasas o derechos municipales, identificando diferencias esenciales relativas a la existencia de contraprestación, voluntariedad, divisibilidad del servicio y destino específico de los recursos recaudados.

Asimismo, destacó que la propia Constitución reconoce la autonomía financiera de las municipalidades y las faculta para percibir ingresos conferidos directamente por la ley, señalando que los derechos municipales fortalecen dicha autonomía y permiten financiar servicios comunales destinados a satisfacer necesidades locales.

En relación con las normas impugnadas, la sentencia recordó que el artículo 40 de la Ley de Rentas Municipales define los derechos municipales como prestaciones exigidas a quienes obtienen concesiones, permisos o servicios municipales; el artículo 41 enumera diversas hipótesis habilitantes; y el artículo 42 autoriza a las municipalidades a fijar tasas mediante ordenanzas respecto de servicios o permisos no regulados expresamente por ley.

Sobre esa base, concluyó que los cobros establecidos por la Municipalidad de Ñuñoa no constituyen tributos sino derechos municipales válidamente establecidos mediante ordenanza, vinculados a servicios y externalidades derivadas del uso del entorno del Estadio Nacional para eventos masivos, tales como alteraciones del transporte público, estacionamientos irregulares, problemas de acceso para vecinos, vigilancia y retiro de basura.

El Tribunal también descartó que dichos derechos municipales constituyan sanciones administrativas. Señaló que no se trata de castigos derivados del incumplimiento de obligaciones legales, sino de prestaciones económicas asociadas a servicios, permisos o concesiones municipales expresamente reguladas por la ley.

Asimismo, rechazó las alegaciones relativas a una supuesta vulneración del derecho de propiedad y de la libertad para desarrollar actividades económicas, indicando que el pago de los derechos municipales deriva de una decisión voluntaria del interesado que accede al uso de servicios o permisos municipales vinculados a la realización de eventos masivos.

Finalmente, la Magistratura descartó la existencia de discriminación arbitraria, señalando que la ordenanza fija los derechos de manera objetiva y general para todos quienes desarrollen actividades de producción de espectáculos o eventos masivos en los recintos comprendidos por la regulación.

La decisión de rechazar íntegramente el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad se adoptó con el voto en contra de los Ministro (a) Héctor Mery y Marcela Peredo, quienes fueron de opinión de que la aplicación del inciso segundo del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil priva a las requirentes de un recurso efectivo para solicitar la invalidación de una sentencia que, según alegan, carece de consideraciones de hecho y de derecho, pese a que la debida fundamentación de los fallos integra las garantías del debido proceso y del racional y justo procedimiento.

Los disidentes recordaron que el recurso de casación, tanto en la forma como en el fondo, cumple una función de control sobre la validez del proceso y la correcta aplicación del derecho. En particular, señalaron que la casación formal busca invalidar sentencias o procedimientos que no se ajusten a las exigencias procesales, entre ellas la obligación de fundamentar adecuadamente las resoluciones judiciales.

En ese contexto, destacaron que la causal del artículo 768 N°5, en relación con el artículo 170 N°4 del Código de Procedimiento Civil, permite invalidar sentencias dictadas sin las consideraciones de hecho y de derecho que les sirven de fundamento. A juicio del voto disidente, esta exigencia no constituye una mera formalidad, sino una garantía esencial destinada a asegurar imparcialidad, control judicial y comprensión de las razones que sustentan la decisión jurisdiccional.

Si bien reconocieron que no existe un derecho constitucional a un recurso específico, como la casación, sostuvieron que sí existe el derecho a contar con un recurso efectivo para impugnar sentencias que puedan contener vicios sustanciales, especialmente cuando se denuncia ausencia de fundamentación suficiente. Por ello, no existe una razón constitucional suficiente para excluir, en procedimientos especiales como el reclamo de ilegalidad municipal, la posibilidad de recurrir contra una sentencia carente de motivación.

Respecto del fondo del conflicto, los disidentes sostienen que los artículos 40 y 41 de la Ley de Rentas Municipales no presentan contradicción con la Constitución, pues regulan derechos municipales vinculados a concesiones, permisos o servicios prestados por la administración local.

Sin embargo, distinta es la situación del artículo 42, incisos primero y segundo, del Decreto Ley N°3.063, al permitir que derechos correspondientes a servicios, concesiones o permisos no fijados por ley, no contemplados específicamente en el artículo 41 o relativos a nuevos servicios creados por las municipalidades, sean determinados mediante ordenanzas locales.

Para los disidentes, la Constitución utiliza la expresión “tributos de cualquiera naturaleza” en un sentido amplio, que no puede quedar limitado por la denominación que el legislador ordinario entregue a determinados cobros. Desde esa perspectiva, sostuvieron que tasas, derechos u otras prestaciones pecuniarias obligatorias pueden quedar comprendidas dentro del concepto constitucional de tributo cuando responden a una carga impuesta por el Estado.

Recuerdan que el principio de legalidad tributaria constituye una garantía del contribuyente y exige que sea la ley —y no una norma administrativa— la que determine los elementos esenciales de la obligación, incluyendo el hecho gravado, el sujeto obligado, la tasa, las exenciones y el procedimiento de determinación.

A juicio de la disidencia, la aplicación concreta del artículo 42 de la Ley de Rentas Municipales resulta contraria a la Constitución, porque permite establecer, bajo la denominación de “derechos municipales” o “permisos”, un verdadero tributo mediante una ordenanza municipal, lo que vulneraría los artículos 6°, 7° y 19 N°20 de la Carta Fundamental.

Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol N° 16.891-25 INA y expediente.