La función pública en Chile. Un permanente Halloween

Halloween, aquella celebración de origen pagana, que hemos venido adoptando progresivamente en Chile, se caracteriza por el uso de disfraces, la venta y entrega de variadas golosinas, la normalización de los sustos y el miedo, un juego, festividad que se vinculaba (en sus orígenes) con la adivinación y la hechicería. Hoy no es más que un divertimento lúdico, pero estas fechas suponen un permanente miedo a cientos de funcionarios públicos, quienes a fines de este mes sabrán si sus designaciones a contrata y/o sus contratos a honorarios serán renovados o no para la anualidad 2026, lo que en el caso de la contrata debe hacerse con treinta días de antelación, a lo menos y en caso contrario sus funciones concluirán por el sólo ministerio de la ley el 31 de diciembre. Este año, en contexto electoral, se suman, además, las frases que estigmatizan como parásitos y atorrantes a quienes se desempeñan en funciones públicas, imprimiendo más angustia y aflicción a su desempeño e incluso poniendo en duda su continuidad a partir del próximo 11 de marzo.

Sabemos que las normas estatutarias, en materia de contratación, previenen que el empleo a contrata es aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución y que estos duran, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y que estos expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos y que su número no puede exceder de una cantidad equivalente al veinte por ciento del total de los cargos de la planta de personal de ésta y que los honorarios corresponden a contratos de profesionales o técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la institución.

En Chile muchas veces la realidad supera la ficción, y hoy es conocido y evidente que el régimen legal típico de la función pública ha sido desfigurado por obra de diversas excepciones adoptadas mediante leyes especiales, muchas de ellas de alcance anual (ejemplo: el inciso segundo del artículo 10 del Estatuto se ha venido suspendiendo en sucesivas leyes de presupuesto, llegando a importar que al día de hoy la dotación de la mayoría de los servicios públicos esté compuesta por funcionarios a contrata e inclusive honorarios), dictámenes y fallos de tribunales de justicia. El número de funcionarios de planta, a quienes se aplica de modo integral el Estatuto Administrativo, es cada vez más reducido; comparativamente, es mucho más significativo el volumen de otros empleados que participan activamente en la ejecución de tareas administrativas, bajo modalidades más o menos típicas (como los empleos a contrata) o en condiciones desreguladas (por ejemplo, bajo contratos de prestación de servicios en base a honorarios), todo lo cual ha sido permitido por Contraloría, por el legislador y el Estado empleador. Además, a la hora de los conflictos (usualmente provocados por desvinculación de servidores públicos), los tribunales y Contraloría han tendido a generar soluciones “innovadoras”, inspiradas a veces, en la legislación laboral, introduciendo mayor desorden a la gestión del recurso humano.

A efectos de “regular” esta precariedad, mediante la incorporación del principio de confianza legítima al empleo público, se fue buscando una interpretación que permitiera mayor tranquilidad a las contratas (aunque hoy se sigue discutiendo los años necesarios para su invocación e incluso la pertinencia de la misma), pero a partir del dictamen Nº E561358 emitido el 6 de noviembre de 2024, la definición quedó radicada en sede judicial y en octubre de 2025 nos encontramos con un fallo de la Excelentísima Corte Suprema, que confirma fallo de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Talca, que al menos causa preocupación y angustia en cientos de miles de funcionarios calidad jurídica contrata. Señala el fallo, ajustado a derecho según mi opinión, que el régimen jurídico de los funcionarios públicos se encuentra exhaustivamente regulado en el Estatuto Administrativo, el cual establece un sistema completo y sistemático que distingue claramente entre las diferentes calidades funcionarias: empleados de planta, a contrata y suplentes. El artículo 10° de dicho cuerpo normativo es categórico al disponer que “Los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley “normade carácter imperativo que no admite interpretaciones extensivas ni excepciones no contempladas por el propio legislador. La temporalidad constituye, así, la esencia misma de la figura contractual, siendo incompatible con cualquier pretensión de estabilidad o permanencia indefinida. La aplicación del pretendido principio de confianza legítima en el ámbito del empleo público implicaría una alteración sustancial del sistema de carrera funcionaria diseñado por el legislador, el cual diferencia nítidamente entre la estabilidad propia de los empleados de planta y la temporalidad inherente a los funcionarios a contrata. Aceptar que las meras renovaciones sucesivas puedan generar derechos de permanencia equivaldría a desnaturalizar la institución jurídica de la contrata, transformándola de facto en un nombramiento de planta sin cumplir los requisitos legales correspondientes, lo que vulneraría gravemente los principios de mérito, transparencia e igualdad que informan el acceso a la función pública.

Hoy, existe en trámite en el Congreso Nacional (sin ningún tipo de urgencia) un proyecto de ley que pretende incorporar este principio, el de confianza legítima, en el artículo 10 del estatuto y, en el caso de los honorarios, leyes de presupuesto han venido regulando su traspaso a la dotación a contrata, al paso que se ha conocido la pretensión de la ANEF (rechazada ya por un sector político) de incluir una norma de estabilidad laboral en la discusión del reajuste de remuneraciones del sector público año 2026.

Pero, claramente, faltan definiciones y soluciones reales y permanentes que permitan regular de manera definitiva estas falencias en materia de contratación, y creo que ello debe estar enfocado no solo en una reforma integral del estatuto, sino que, en el caso particular en una reforma al sistema de calificaciones, de modo de dotar a la administración de elementos objetivos al momento de resolver o no la prórroga de una contrata.

El sistema de calificaciones está regulado en el estatuto administrativo y tiene por objeto evaluar el desempeño y las aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y características de su cargo, y sirve de base para la promoción, los estímulos y la eliminación del servicio. De la simple lectura de esta norma, pareciera que su aplicación queda restringida al personal de planta, por cuanto atienden a conceptos propios de la carrera funcionaria, la cual aplica solo respecto de este tipo de funcionarios (la dotación permanente) y cuyos factores de evaluación se contienen en un decreto del año 1998 (decreto N°1825 de interior), el que al menos convendría revisar y actualizar a fin de que atienda a las nuevas exigencias y tareas que cumplen los funcionarios públicos. El año 2025 seguimos evaluando y calificando el desempeño funcionario en base a definiciones que se formulan en 1998.

Este paso, la reforma del sistema de calificaciones, debiera ser una prioridad del Estado y asociaciones de funcionarios, al tiempo que se trabajé en una reforma integral del ya añejo estatuto.

Recordemos que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es la satisfacción de necesidades colectivas de manera eficiente y eficaz, para lo cual se requiere de funcionarios idóneos y comprometidos con la función pública, mismos que en su gran mayoría se encuentran evaluados en lista uno de excelencia, es decir, excelentes funcionarios, comprometidos y que orientan el desarrollo de sus funciones al cumplimiento de los objetivos de la institución y a la mejor prestación de los servicios que a ésta correspondan; realizando sus labores con esmero, cortesía, dedicación y eficiencia, contribuyendo a materializar los objetivos de la institución. Pero la realidad muestra un panorama muy diverso, e incluso al interior de los distintos servicios siempre existen funcionarios que son mal evaluados y considerados por sus pares, pero que siempre, indefectiblemente, terminan calificados en lista uno de excelencia. Cuantos hemos escuchado dichos que refieren a que algunos funcionarios de planta, se transforman en plantas o hemos oído como algunos funcionarios son calificados por sus pares como sacadores de vuelta y/o flojos y quejas por sus excelentes calificaciones. Son males endémicos en la Administración.

Dotemos a la Administración de un sistema de evaluación moderno y transparente, en el que efectivamente se exija a las jefaturas su adecuada aplicación, que permita promover, incentivar y desvincular, cuando corresponda, en base a criterios objetivos y fundados.

Y ello no solo es necesario, es una obligación que está radicada en la Dirección Nacional del Servicio Civil, órgano creado en el marco de procesos de modernización del Estado, llamado a emitir normas relativas a las Políticas de Gestión y Desarrollo de Personas, que comprometa lineamientos, criterios y directrices en gestión y desarrollo de personas en el sector público, que otorguen mayor objetividad y transparencia en el proceso de toma de decisiones, con el propósito de establecer un marco de acción y alinear el desempeño de todas las personas que trabajan en las instituciones públicas con la estrategia organizacional.

Premisa básica es comprender que esta forma de contratación (contrata y honorarios) ha permitido suplir un estancamiento legislativo en cuanto a una actualización de las plantas de personal, adecuándolas a los nuevos desafíos y necesidades crecientes que deben enfrentar los organismos públicos y a una tolerancia por parte de CGR que permitía a las entidades públicas disponer de la no prórroga y/o término anticipado de estas con el solo señalamiento de “no ser necesarios” sus servicios, a pesar de encontrarse, desde el año 2003, vigente la ley N°19.880 que obliga a fundamentar las decisiones de autoridad contenidas en actos administrativos (los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos). El problema de la confianza legítima es que con ella tanto CGR como nuestros tribunales superiores de justicia se vienen haciendo cargo de problemáticas que deben ser abordadas por la vía legislativa y no con estas erráticas y contradictorias decisiones. No puede seguir eludiéndose el “bulto”, es tiempo de que se asuma el compromiso y decisión de emprender las necesarias reformas, por ello propongo una primera salida, de más corto plazo, la reforma integral al sistema de calificaciones y luego emprender la necesaria reforma del estatuto administrativo.

Francisco Javier Aldunate Ramos

Abogado