Senadores impugnan régimen que obliga al Estado a indemnizar por la anulación de permisos ambientales

Un grupo de Senadoras y Senadores, que representan más de la cuarta parte de los miembros en ejercicio del Senado, interpusieron ante el Tribunal Constitucional un requerimiento de inconstitucionalidad respecto de los artículos 12, y 13, del proyecto de ley para la reconstrucción nacional y el desarrollo económico y social.

El requerimiento impugna formalmente los artículos 12 y 13 del proyecto que establece un régimen indemnizatorio para los titulares de proyectos cuyas Resoluciones de Calificación Ambiental sean anuladas, aunque sostienen los requirentes que el cuestionamiento debe extenderse también a los artículos 14, 15 y 16, por formar parte de una misma unidad normativa.

Exponen que el artículo 12 crea el derecho a obtener una indemnización; el artículo 13 establece el procedimiento para ejercerlo, mientras que los artículos siguientes regulan la reclamación, la firmeza del monto determinado, su pago y los recursos procedentes. Por ello, una eventual declaración de inconstitucionalidad de las dos primeras disposiciones debería alcanzar a las cinco normas, pues las restantes quedarían desprovistas de objeto y sentido autónomo.

El artículo 12 dispone que la anulación judicial firme de una RCA será considerada un error del Estado cuando derive, entre otras circunstancias, de la falta de solicitud de información esencial por parte del Servicio de Evaluación Ambiental o del incumplimiento de trámites legales o reglamentarios. La regla comprende la nulidad, revocación, invalidación o cualquier otra decisión que prive a la autorización de efectos jurídicos y no exige que el titular acredite la existencia de una falta de servicio de la Administración.

Cuando la sentencia ordene retrotraer el procedimiento ambiental, el titular podrá optar entre continuar la evaluación desde la etapa indicada judicialmente o solicitar una indemnización por los gastos directos, efectivos y no recuperables efectuados durante la ejecución del proyecto. Del monto deberá descontarse el valor residual de los activos físicos relacionados con la iniciativa. Para ejercer este derecho, el interesado tendrá que manifestar su intención durante el juicio y antes de la citación para oír sentencia definitiva.

La indemnización no procederá cuando el titular haya incurrido en determinadas infracciones ambientales graves o gravísimas, establecidas mediante sentencia o resolución firme. Si existe un procedimiento pendiente destinado a determinar la concurrencia de alguna de esas causales, podrá solicitarse la suspensión del pago.

Solo podrán indemnizarse los gastos efectivamente pagados, directamente relacionados con el proyecto, respaldados por documentación contable confiable y reajustados conforme a la variación del IPC. Quedarán excluidos los bienes y desembolsos que puedan venderse, reutilizarse o destinarse a otra actividad. La suma recibida será considerada renta para todos los efectos legales y su obtención impedirá que el titular demande posteriormente una indemnización por falta de servicio fundada en los mismos hechos.

La disposición también excluye la posibilidad de que el Fisco ejerza una acción de repetición contra el funcionario que haya incurrido en falta personal.

Por su parte, el artículo 13 establece que el titular deberá presentar una solicitud fundada ante el Ministerio de Hacienda dentro de los 30 días hábiles siguientes a que la sentencia quede firme. En ella tendrá que individualizar los gastos reclamados y acompañar los antecedentes contables, tributarios y documentales destinados a acreditarlos.

Dentro de los tres días hábiles siguientes, el Ministerio de Hacienda deberá solicitar a la Corte de Apelaciones de Santiago que designe un tribunal arbitral integrado por tres especialistas en materias ambientales, contables y económicas. Los árbitros deberán aceptar y jurar el cargo dentro del plazo de tres días. Si alguno no lo hace, la Corte Suprema designará a su reemplazante. El tribunal deberá constituirse dentro de los diez días hábiles siguientes y adoptará sus decisiones por mayoría.

Solo podrán considerarse los gastos registrados en una contabilidad separada y exclusiva del proyecto. La competencia del tribunal arbitral se limitará a fijar el monto indemnizable y fundamentar el rechazo de determinados gastos, sin que pueda examinarse la existencia de una falta de servicio. Un reglamento del Ministerio de Hacienda establecerá los criterios técnicos uniformes para individualizar y verificar los desembolsos.

Aunque el tribunal podrá solicitar informes técnicos, ambientales o contables y ordenar revisiones de la documentación aportada, estará obligado a resolver dentro de los 30 días hábiles siguientes a su constitución, incluso cuando los antecedentes requeridos todavía no hayan sido entregados.

El requerimiento sostiene que este sistema presenta cuatro vicios de constitucionalidad: vulnera la igualdad ante la ley, afecta el debido proceso, debilita el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y altera el régimen de responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.

En relación con la igualdad ante la ley, los requirentes afirman que los artículos 12 y 13 crean un estatuto privilegiado para los titulares de proyectos sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Mientras quienes desarrollan actividades sujetas a permisos sanitarios, municipales o sectoriales deben acreditar una falta de servicio cuando la autorización que amparaba su actividad es anulada, los titulares de una RCA obtendrían un derecho reforzado y podrían acceder a un procedimiento arbitral de tramitación rápida sin necesidad de demostrar esa falta.

El requerimiento recuerda que el artículo 19 N°2 de la Constitución permite al legislador establecer diferencias entre situaciones distintas, pero exige que estas se sustenten en razones objetivas y razonables. La distinción será arbitraria cuando carezca de fundamento racional, resulte desproporcionada o utilice medios inadecuados para alcanzar la finalidad perseguida.

A juicio de los requirentes, la indemnización no es una medida idónea para solucionar la lentitud de la evaluación ambiental o de los procesos judiciales, porque una reparación posterior no reduce los plazos, no aumenta la dotación de los organismos ni mejora la calidad de la tramitación. Para resolver esas dificultades existirían medidas menos perjudiciales para la igualdad, como fortalecer los Tribunales Ambientales, perfeccionar los mecanismos de invalidación y subsanación administrativa y elevar la calidad técnica de la evaluación.

Tampoco existiría una explicación razonable para que el titular de una autorización ambiental anulada por errores del Servicio de Evaluación Ambiental, o incluso por equivocaciones propias, reciba un trato más favorable que el empresario cuyo permiso sanitario, municipal o sectorial haya sido dejado sin efecto por un error equivalente. En ambos casos se trata de actividades económicas lícitas, desarrolladas al amparo de actos administrativos que posteriormente pierden eficacia.

La presunción de legalidad de la RCA tampoco justificaría el trato diferente, pues se trata de una presunción simplemente legal, susceptible de ser desvirtuada y sometida al control de los Tribunales Ambientales. Atribuirle una certeza reforzada significaría reconocerle una fuerza superior a la de otros actos administrativos sin que exista una razón suficiente.

El beneficio podría operar, además, cuando la anulación se funde en errores del propio titular, supuesto en el que no existiría una falla estatal que reparar. El criterio de diferenciación dependería, entonces, de la condición del beneficiario como titular de una RCA y no de la naturaleza del hecho que causó el perjuicio.

El requerimiento compara esta regulación con la indemnización por error judicial. Incluso ante una privación injusta de libertad, la Constitución exige una declaración previa de la Corte Suprema que califique la resolución como injustificadamente errónea o arbitraria. El proyecto, en cambio, permitiría recuperar un perjuicio patrimonial sin que se califique previamente la conducta estatal y mediante un procedimiento arbitral abreviado.

También se produciría una desigualdad entre quienes participaron en el mismo litigio ambiental. El titular cuya RCA fue anulada adquiriría el derecho a ser indemnizado, mientras que la comunidad, el vecino o la organización que obtuvo la nulidad tendría que someterse a las reglas generales para reparar sus propios daños. El sistema beneficiaría patrimonialmente a quien perdió el juicio y dejaría sin una protección equivalente a quien acreditó la ilegalidad de la autorización.

El segundo vicio denunciado se relaciona con el debido proceso. El tribunal arbitral solo podría establecer el monto de la indemnización, sin examinar su procedencia sustantiva ni determinar si existió falta de servicio. Además, tendría que resolver dentro de 30 días hábiles, incluso cuando no haya recibido los informes que él mismo consideró necesarios para adoptar una decisión.

Los requirentes señalan que la garantía de un procedimiento racional y justo comprende el conocimiento oportuno de la acción, la bilateralidad de la audiencia, el derecho a defensa, la presentación y discusión de la prueba, la posibilidad de impugnar la evidencia de la contraparte y la obtención de una resolución fundada. Estas exigencias también protegen al Estado cuando comparece como parte y obligan a garantizar una efectiva igualdad de armas.

Según el requerimiento, el procedimiento parte de la premisa de que toda anulación de una RCA constituye un error del Estado. De este modo, predetermina la existencia del derecho a indemnización y limita la discusión a la cuantificación de los gastos, impidiendo al Fisco demostrar que el vicio fue causado por el propio titular u oponer las defensas que tendría disponibles conforme al régimen general de responsabilidad.

Las comunidades, organizaciones y terceros que obtuvieron judicialmente la anulación de la autorización también quedarían excluidos del procedimiento indemnizatorio, pese a que este deriva de la misma sentencia y genera consecuencias patrimoniales relacionadas con la controversia en que participaron.

El plazo fatal de 30 días hábiles podría obligar al tribunal a resolver sobre la base de antecedentes incompletos e impedir que las partes aporten y contrasten toda la información necesaria para determinar la existencia, naturaleza y cuantía de los gastos. Para los requirentes, la combinación de una competencia restringida, un derecho predeterminado por la ley, la exclusión de terceros y la posibilidad de fallar sin contar con toda la prueba vulnera las garantías de defensa, bilateralidad e igualdad procesal.

El tercer vicio se refiere al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. El requerimiento sostiene que el artículo 19 N°8 de la Constitución no se limita a reconocer un derecho individual, sino que también impone al Estado el deber de impedir su afectación, proteger la naturaleza y establecer restricciones cuando resulten necesarias para resguardar el entorno.

La Resolución de Calificación Ambiental es uno de los instrumentos mediante los cuales el Estado cumple preventivamente esa obligación, pues permite evaluar los impactos de los proyectos y establecer las condiciones necesarias para su ejecución. Su revisión, modificación, revocación o anulación, tanto administrativa como judicial, también forma parte de ese deber, porque permite corregir decisiones perjudiciales o adaptarlas a nuevas circunstancias.

Los preceptos impugnados invertirían esa lógica al imponer al Estado un costo económico cada vez que una autorización ambiental sea anulada. La corrección de una decisión ilegal o perjudicial dejaría de representar únicamente el cumplimiento de un mandato constitucional y pasaría a convertirse en una fuente de responsabilidad fiscal, lo que podría desincentivar el ejercicio de las potestades correctivas de la Administración y de los tribunales.

El requerimiento vincula esta objeción con el artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución y con el Acuerdo de Escazú. El artículo 3 de ese tratado reconoce los principios de progresividad y no regresión, conforme a los cuales el Estado no debe reducir el nivel de protección ambiental ya alcanzado. El artículo 8 exige, a su vez, mecanismos de acceso a la justicia y reparación dirigidos a restablecer la situación anterior al daño, restaurar el medio ambiente y prevenir nuevas afectaciones.

El régimen cuestionado desplazaría la reparación desde el entorno afectado hacia el patrimonio del titular cuya autorización fue anulada. De este modo, podría debilitar las facultades destinadas a corregir decisiones ilegales, disminuir la eficacia de la RCA como instrumento de tutela y provocar una regresión en los estándares de protección ambiental.

El cuarto vicio denunciado se relaciona con la eliminación de la acción de repetición contra el funcionario que haya incurrido en falta personal. El inciso final del artículo 12 excluye expresamente la aplicación del artículo 42, inciso segundo, de la Ley N°18.575, por lo que el Estado tendría que pagar la indemnización, pero no podría recuperar esos recursos del funcionario cuya actuación originó el vicio.

El artículo 38 de la Constitución establece la responsabilidad de la Administración sin perjuicio de aquella que pueda afectar personalmente al funcionario causante del daño. Según los requirentes, esta disposición consagra un estándar constitucional mínimo relacionado con la probidad administrativa y la protección del patrimonio fiscal. Aunque el legislador puede regular los requisitos, plazos y procedimientos de la acción de repetición, no podría eliminarla completamente.

El proyecto se apartaría del régimen tradicional de responsabilidad, en el que la víctima demanda al Estado por falta de servicio, este paga la indemnización y posteriormente puede repetir contra el funcionario responsable. En este caso, el derecho a obtener la reparación nace precisamente de fallas funcionales del Servicio de Evaluación Ambiental, como no solicitar información esencial o incumplir trámites establecidos legal o reglamentariamente.

Cuando esas actuaciones sean atribuibles a un funcionario que haya procedido con dolo o culpa grave, podrían configurar también una falta personal. Para los requirentes, no resultaría admisible ordenar el desembolso de fondos públicos por una actuación defectuosa y, al mismo tiempo, impedir que el Estado recupere los recursos de quien causó el perjuicio.

El artículo 12 excluye el beneficio cuando el titular incurre en determinadas infracciones ambientales o conductas reprochables, pero concede inmunidad al funcionario cuyo error puede haber dado origen a la indemnización. Esta asimetría sancionaría al privado culpable y exoneraría al agente público responsable, trasladando a toda la comunidad las consecuencias patrimoniales de su actuación.

Para los requirentes, denominar el hecho como “error del Estado” en lugar de “falta de servicio” no permite eludir la responsabilidad personal del funcionario. La exclusión de la acción de repetición vulneraría los artículos 6°, 7°, 8° y 38 de la Constitución, además del artículo 19 N°26, pues afectaría el núcleo del principio de responsabilidad y comprometería la probidad administrativa y el patrimonio fiscal.

Estas objeciones fueron formuladas durante la tramitación legislativa y, según el requerimiento, quedaron registradas en la historia de la ley. No obstante, las disposiciones fueron aprobadas sin modificaciones capaces de corregir los defectos denunciados.

Por ello, los requirentes sostienen que se configuró una controversia entre los órganos colegisladores acerca de la compatibilidad del régimen con la Constitución y solicitan que se declare la inconstitucionalidad del sistema indemnizatorio establecido en los artículos 12 a 16.

Vea texto requerimientoTribunal Constitucional Rol N°17.829-26-CPT, expediente y proyecto de leyBoletín N°18.216-05.