Impugnan ante el TC inhabilidad temporal impuesta por la CMF para ejercer cargos de director o ejecutivo principal en determinadas entidades fiscalizadas

Se presentó ante el Tribunal Constitucional un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 37, inciso penúltimo, del Decreto Ley N°3.538, que crea la Comisión para el Mercado Financiero, norma que faculta al Consejo de la Comisión para aplicar, como sanción accesoria, la inhabilidad temporal de hasta cinco años para ejercer cargos de director o ejecutivo principal en determinadas entidades fiscalizadas.

La acción fue deducida por Mauro Valdés Raczynski, en el marco del reclamo de ilegalidad que se tramita ante la Corte de Apelaciones de Santiago, interpuesto contra las resoluciones de la CMF que lo sancionaron con multa e inhabilitación temporal.

Como antecedente expone que Sartor AGF es una administradora general de fondos constituida en 2012, que llegó a gestionar cerca de USD 600 millones en fondos de inversión públicos orientados al público general, con carteras centradas especialmente en deuda privada; que el 15 de abril de 2025, la Unidad de Investigación de la CMF formuló cargos contra Sartor AGF y contra sus directores y ejecutivos principales, incluido el requirente, por infracciones a la Ley Única de Fondos y a la Ley de Mercado de Valores, vinculadas a operaciones que habrían beneficiado a sociedades relacionadas con distintos socios de la administradora; que se desempeñaba como director de Sartor AGF e integrante del Comité de Compliance, pero que los antecedentes del expediente administrativo demostrarían que las operaciones cuestionadas por la CMF fueron conocidas y aprobadas en instancias en las que él no participaba, ya que, el Comité de Crédito era el encargado de analizar y aprobar los financiamientos efectuados por los fondos administrados por la sociedad; que no ejercía funciones ejecutivas relacionadas con la aprobación o ejecución de esas operaciones, no tenía participación accionaria en Sartor AGF ni en las sociedades receptoras de los financiamientos cuestionados, y no obtuvo beneficio económico distinto de sus honorarios como director.

Agrega que los directores que tenían la obligación de revelar conflictos de interés no cumplieron ese deber ni en el directorio ni en otras instancias de la sociedad, por lo que en los órganos en que participaba el requirente no se discutieron ni informaron los conflictos que luego fueron reprochados por la autoridad.

Finalizado el procedimiento sancionatorio, la CMF le impuso una multa de 45.000 UF y la sanción accesoria de inhabilitación temporal por cinco años para ejercer cargos de director o ejecutivo principal. Posteriormente, al resolver la reposición el Consejo de la Comisión acogió parcialmente su recurso, rebajó la multa a 35.000 UF, pero mantuvo íntegramente la inhabilitación por cinco años.

Ambas resoluciones fueron impugnadas mediante reclamo de ilegalidad ante la Corte de Santiago, causa que constituye la gestión pendiente del requerimiento. En esa sede se solicitó declarar la ilegalidad de los actos administrativos y dejar sin efecto tanto la multa como la inhabilitación, alegando, entre otros argumentos, la manifiesta desproporción de la sanción y el carácter virtualmente expropiatorio de sus efectos.

El precepto impugnado establece que, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en el mismo decreto ley, el Consejo de la Comisión podrá aplicar como sanción accesoria la inhabilidad temporal, hasta por cinco años, para ejercer cargos de director o ejecutivo principal, a quienes hubieren incurrido en determinadas conductas previstas en la Ley de Mercado de Valores, la Ley General de Bancos y la normativa sobre compañías de seguros, sociedades anónimas y bolsas de comercio.

El requirente sostiene que la aplicación de esa norma en el caso concreto vulnera la igualdad ante la ley y la garantía de un procedimiento racional y justo, reconocidas en los artículos 19 N°2 y 19 N°3 inciso sexto de la Constitución. Alega que el precepto permite imponer una inhabilitación de hasta cinco años sin establecer criterios que orienten la graduación de su duración y sin obligar a la autoridad a ponderar el efecto conjunto de esa sanción con una multa de alta cuantía.

Según expone, fue sancionado con una multa inicialmente fijada en 45.000 UF, luego rebajada a 35.000 UF, y con una inhabilitación temporal de cinco años para ejercer cargos de director o ejecutivo principal. Con ello la propia CMF reconoció expresamente que no fue posible establecer que hubiese obtenido un beneficio económico directo y que, además, no era accionista de Sartor AGF ni de las sociedades receptoras de los financiamientos cuestionados.

Plantea que el caso revela una paradoja sancionatoria: se impone al afectado una multa de enorme magnitud, que excedería ampliamente sus ingresos acreditados, y al mismo tiempo se le inhabilita para desempeñar las actividades profesionales con las que podría generar recursos para solventarla. Esa consecuencia no deriva únicamente de una decisión administrativa, sino de una deficiencia estructural del artículo 37 inciso penúltimo del DL N°3.538.

Puntualiza que el problema constitucional no consiste en determinar si la CMF ponderó correctamente los antecedentes del procedimiento sancionatorio, cuestión que corresponde al conocimiento de la Corte de Apelaciones en el reclamo de ilegalidad, sino en examinar si la norma aplicada entrega parámetros suficientes para graduar la inhabilitación y controlar la proporcionalidad de la respuesta sancionatoria.

Afirma que entre la no imposición de la sanción y el máximo legal de cinco años existe un amplio margen de decisión que el legislador dejó completamente entregado a la discrecionalidad del administrador. Añade que el artículo 38 del mismo decreto ley sí contempla ocho criterios para determinar el rango y monto específico de las multas, tales como la gravedad de la conducta, el beneficio económico obtenido, el daño o riesgo causado al mercado financiero, la participación del infractor, la reincidencia, la capacidad económica, las sanciones anteriores y la colaboración con la autoridad, pero esos parámetros no se extienden a la sanción de inhabilidad temporal.

También argumenta que el decreto ley no contiene una regla que obligue a ponderar el efecto acumulativo de aplicar simultáneamente una multa y una inhabilitación. De este modo, la multa y la inhabilidad quedarían tratadas como compartimentos separados, sin una evaluación de la carga punitiva total que recae sobre la persona sancionada, lo que, a juicio del requirente, compromete el principio de proporcionalidad y se aproxima a una lesión del principio non bis in idem.

Agrega que la historia legislativa del DL N°3.538 demuestra que el régimen sancionatorio ha sido modificado en varias oportunidades para aumentar los montos máximos de las multas, pero sin incorporar criterios correlativos para graduar la sanción accesoria de inhabilidad. Refiere que el monto máximo de la multa pasó desde 1.000 UF en el texto original, a 15.000 UF con la Ley N°19.705, y luego a 100.000 UF con la Ley N°21.314, sin que se añadieran reglas específicas para orientar la duración de la inhabilitación.

A juicio del requirente, esa indeterminación no es accidental, sino estructural. La ausencia de criterios para graduar la inhabilitación y para ponderar su efecto conjunto con la multa entregaría a la autoridad un margen de decisión incompatible con las exigencias constitucionales de legalidad, objetividad, proporcionalidad y razonabilidad.

Como ejemplo de ese déficit, sostiene que la CMF redujo la multa de 45.000 a 35.000 UF al resolver la reposición, pero mantuvo la inhabilitación en su extensión máxima de cinco años sin explicar por qué esa duración resultaba adecuada a las circunstancias específicas del caso. Ello demostraría la inexistencia de parámetros legales que permitan justificar objetivamente una reducción o modulación de esa sanción.

Afirma que la multa de 35.000 UF equivale a más de $1.300 millones, cifra que representaría más de cinco veces su ingreso anual total acreditado y más de nueve años de remuneraciones líquidas. A ello se suma que la inhabilitación de cinco años le impediría ejercer cargos de director o ejecutivo principal, eliminando la fuente principal de ingresos con la que podría pagar la multa. Para el requirente, el resultado no es una simple suma de dos sanciones independientes, sino una carga que afecta simultáneamente su patrimonio y su capacidad de reconstruirlo.

El requerimiento invoca jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el principio de proporcionalidad, señalando que este se vincula tanto con la igualdad ante la ley como con la garantía de un procedimiento racional y justo. Sostiene que la proporcionalidad exige que el legislador establezca mecanismos para evitar respuestas punitivas significativamente desproporcionadas e injustas, sin que ello implique exigir una fórmula matemática exacta para graduar las sanciones.

En relación con el debido proceso, afirma que la aplicación del precepto impugnado impide a la Corte de Santiago ejercer un control jurisdiccional real y efectivo sobre la proporcionalidad de la inhabilitación. Al no existir criterios legales para orientar la duración de la sanción, el tribunal carecería de parámetros objetivos para contrastar la decisión de la CMF y verificar si se ajustó a las exigencias constitucionales de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad.

La presentación agrega que el mismo problema se reproduce respecto del efecto acumulativo de la multa y la inhabilitación, ya que el legislador tampoco exige ponderar si la aplicación conjunta de ambas sanciones produce una respuesta compatible con la Constitución. De este modo, el ordenamiento no solo carecería de parámetros para el control judicial, sino que ni siquiera formularía la pregunta jurídica que el juez debe responder.

En cuanto a la igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación arbitraria, sostiene que la ausencia de parámetros impide realizar distinciones racionales respecto de la situación particular del requirente y conduce a una aplicación arbitraria de la sanción. Afirma que el artículo 19 N°2 de la Constitución impide al legislador establecer regímenes de inhabilitación carentes de justificación racional o razonable, y que el precepto impugnado no permite singularizar adecuadamente la sanción que correspondería aplicar en cada caso.

Aclara que la cuestión sometida al Tribunal Constitucional no versa sobre la corrección de una decisión administrativa particular, sino sobre la compatibilidad constitucional del régimen legal que la hace posible. Por ello, pide declarar inaplicable el artículo 37 inciso penúltimo del DL N°3.538 en la gestión pendiente, a fin de evitar que el proceso culmine con un resultado contrario a la Constitución.

La Primera Sala del Tribunal Constitucional debe resolver si admite a trámite el requerimiento y confiere traslado a las partes de la gestión pendiente para que formulen observaciones acerca de su admisibilidad. En caso de declararse admisible, corresponderá luego al Pleno del Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto.

Vea texto requerimiento Tribunal Constitucional Rol Nº17.777-26-INA y expediente.