Dr. Álvaro Benavides López: «El retiro de decretos ambientales no puede eludir la protección del medio ambiente»

Por Bárbara Cecilia Araya Campos (UCSH)

En los últimos años, la forma en que el Estado ejerce sus facultades regulatorias en materia ambiental ha abierto un debate relevante sobre sus límites y responsabilidades. Si bien el Ejecutivo cuenta con amplias atribuciones para dictar y modificar normas, también está constitucionalmente obligado a proteger el medio ambiente, lo que plantea una tensión que no siempre resulta evidente de resolver en la práctica.

A esto se suma la discusión sobre principios como el de no regresión, que, aunque no está expresamente consagrado en la legislación chilena, ha ido ganando espacio en el derecho internacional y en la interpretación jurídica. En este escenario, surgen preguntas sobre hasta qué punto decisiones administrativas, como el retiro de decretos antes de su revisión por la Contraloría, pueden implicar retrocesos en la protección ambiental o quedar fuera de mecanismos efectivos de control.

La ausencia de impugnaciones judiciales en ciertos casos, el rol de la Contraloría en el control de legalidad y las herramientas disponibles para que las comunidades afectadas puedan reaccionar frente a este tipo de decisiones, son parte de las interrogantes que tensionan el funcionamiento del sistema administrativo. Asimismo, conceptos como la desviación de poder adquieren relevancia al momento de evaluar si las decisiones de la autoridad responden efectivamente a los fines que justifican sus atribuciones.

A partir de este contexto, esta entrevista busca profundizar en los alcances jurídicos de estas decisiones, los límites al actuar del Estado y los mecanismos de control existentes, con el fin de comprender si estamos frente a ajustes legítimos de política pública o ante eventuales riesgos para la protección ambiental.

Para abordar estas materias, conversamos con el Dr. Álvaro Benavides López, abogado, Máster y Doctor en Derecho por la Universidad Carlos III de España. Actualmente se desempeña como profesor de Derecho Constitucional y Derecho Ambiental en la Escuela de Derecho de la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad Católica Silva Henríquez, y en la Universidad Academia de Humanismo Cristiano, donde además es especialista en derechos humanos y derechos fundamentales. Su trayectoria académica lo posiciona como una voz autorizada para analizar los desafíos jurídicos que plantea la regulación ambiental y el actuar del Estado en esta materia.

1. Profesor, la Constitución le da al Ejecutivo la facultad de dictar reglamentos, pero también le exige proteger el medio ambiente. Cuando se retira un decreto ambiental antes de que sea revisado por Contraloría, ¿cómo se compatibilizan estas dos obligaciones?

Para poder responder esta pregunta, primero tenemos que situar la compatibilización entre la potestad reglamentaria del Ejecutivo y el deber de protección ambiental desde una perspectiva constitucional, administrativa e internacional.

Desde el ámbito constitucional, el Presidente de la República posee la potestad reglamentaria para dictar decretos y reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes. Sin embargo, esta facultad no es absoluta, pues debe ejercerse conforme al principio de juridicidad y respetando los derechos fundamentales, entre ellos el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación reconocido en el artículo 19 N° 8 de la Constitución.

Por ello, cuando el Ejecutivo retira un decreto antes de la toma de razón por parte de la Contraloría, ejerce una facultad jurídicamente válida, ya que mientras el acto no se encuentre perfeccionado puede modificarlo o retirarlo. Esta atribución se relaciona con la dirección superior de la Administración que corresponde al Presidente de la República.

No obstante, dicha decisión no queda exenta de control. El retiro de un decreto debe respetar los principios de legalidad, razonabilidad, transparencia y prohibición de desviación de poder. En consecuencia, el Ejecutivo no puede utilizar esta facultad de manera arbitraria ni para eludir deliberadamente el control de la Contraloría, pues ello podría dar lugar a mecanismos de control judicial o constitucional.

A ello se suma la dimensión internacional. Chile ha ratificado instrumentos como el Acuerdo de Escazú, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Acuerdo de París, que imponen obligaciones de protección ambiental, transparencia y participación ciudadana.

Todo ello adquiere especial relevancia a la luz del artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución, que exige a los órganos del Estado respetar los derechos reconocidos tanto por la Constitución como por los tratados internacionales ratificados y vigentes.

En consecuencia, la compatibilización de ambas obligaciones supone entender que el retiro de un decreto puede constituir una facultad legítima del Ejecutivo, pero su ejercicio debe desarrollarse siempre con respeto a la protección ambiental, al control administrativo y a los compromisos internacionales asumidos por Chile en esta materia.

2. Aunque el principio de no regresión no está expresamente establecido en la ley chilena, sí aparece en tratados internacionales y en la doctrina. ¿Puede este principio limitar, en la práctica, la decisión de retirar un decreto ambiental?

En Chile, el principio de no regresión ambiental no está expresamente consagrado en la legislación, pero ha sido reconocido por la doctrina como un criterio relevante para evaluar decisiones estatales que disminuyan niveles de protección ambiental previamente alcanzados.

Su fundamento proviene del derecho internacional de los derechos humanos, especialmente de los principios de progresividad e irreversibilidad de ciertos estándares de protección, que exigen una justificación rigurosa frente a retrocesos injustificados.

En el ordenamiento chileno, esta interpretación encuentra apoyo en el artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución, que obliga a los órganos del Estado a respetar y promover los derechos garantizados por la Constitución y los tratados internacionales vigentes. Asimismo, el principio pacta sunt servanda, recogido en los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, refuerza el deber estatal de cumplir de buena fe sus obligaciones internacionales.

Sobre esta base, parte importante de la doctrina considera que el derecho a un medio ambiente sano es un derecho humano fundamental, por lo que los estándares de protección ambiental no deberían reducirse arbitrariamente. En este sentido, Humberto Nogueira Alcalá sostiene que dichos niveles constituyen un estándar que el Estado no puede disminuir sin justificación suficiente en el mismo sentido Verónica Delgado Schneider, de su tesis central nos dirá que “el principio ya forma parte del ordenamiento jurídico chileno, especialmente tras la ratificación del acuerdo de Escazú y la incorporación del principio la legislación ambiental reciente”.

Por tanto, el principio de no regresión no impide automáticamente el retiro de un decreto ambiental, pero puede operar como límite interpretativo y parámetro de control frente a decisiones que reduzcan injustificadamente la protección ambiental, exigiendo que la autoridad justifique adecuadamente su compatibilidad con las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado de Chile.

3. El retiro de varios decretos ambientales y energéticos sin mayor explicación pública genera dudas. En términos generales, ¿qué revela esto sobre el funcionamiento del sistema administrativo?

En términos generales, el retiro de decretos ambientales y energéticos antes de la toma de razón por la Contraloría General revela una característica propia del sistema administrativo chileno: la amplia capacidad que posee el Ejecutivo para revisar, modificar o desistirse de actos administrativos que aún se encuentran en formación. Mientras un decreto no haya completado su tramitación y obtenido la toma de razón de la Contraloría General de la República, el Ejecutivo conserva la facultad de retirarlo por razones jurídicas, técnicas o de oportunidad política.

Desde esa perspectiva, el retiro constituye un ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria. El Ejecutivo puede reevaluar una decisión, corregir su contenido o incluso desistirse de ella si estima que las circunstancias han cambiado. En sí mismo, ello no supone una ilegalidad.

Sin embargo, esta práctica también puede revelar una dimensión estratégica del funcionamiento administrativo. En ocasiones, el Ejecutivo puede advertir que un decreto presenta debilidades jurídicas o que probablemente será objeto de observaciones por parte de la Contraloría. En esos casos, el retiro puede operar como una forma de evitar un eventual rechazo, permitiendo corregir el texto y eventualmente reingresarlo más adelante y asimismo, puede responder a consideraciones de conveniencia política o técnica que lleven a replantear la decisión original.

El efecto inmediato de este retiro es que desaparece el objeto de control. Al no existir ya un acto sometido a toma de razón, la Contraloría carece de un decreto sobre el cual pronunciarse. Esto genera un debate relevante desde el punto de vista constitucional y administrativo, pues si bien se respeta la autonomía del Ejecutivo para definir sus políticas públicas, también puede surgir la percepción de que se evita el escrutinio de un órgano de control llamado precisamente a verificar la juridicidad de los actos administrativos.

Esta discusión adquiere especial relevancia en materia ambiental. El tiempo no es un factor neutro cuando se trata de prevenir daños al medio ambiente Los decretos ambientales suelen constituir herramientas regulatorias destinadas a anticipar riesgos y reforzar mecanismos de protección. Por ello, cuando un decreto es retirado y su reemplazo se posterga indefinidamente, puede generarse un vacío regulatorio o, al menos, una demora en la implementación de medidas que la propia autoridad consideró necesarias.

A ello se suma una segunda preocupación: la participación ciudadana. Tanto los estándares internacionales, reflejados en instrumentos como el Acuerdo de Escazú y el Principio 10 de la Declaración de Río, como la evolución del derecho ambiental contemporáneo, promueven la transparencia y el acceso a la información en la toma de decisiones ambientales. Cuando los ajustes o modificaciones de un decreto se realizan íntegramente dentro de la Administración y sin información pública suficiente, puede verse afectada la confianza de la ciudadanía en el proceso regulatorio.

Por ello, más que revelar una falla específica del sistema administrativo, esta situación pone de manifiesto una tensión permanente entre dos valores igualmente relevantes: la flexibilidad que requiere el Ejecutivo para corregir y perfeccionar sus decisiones, y la necesidad de garantizar transparencia, control institucional y protección ambiental efectiva.

En definitiva, el retiro de un decreto durante su revisión puede constituir una herramienta legítima de gestión administrativa. No obstante, cuando esta práctica se utiliza de manera reiterada o sin una explicación pública suficiente, surgen cuestionamientos respecto de la transparencia del proceso, la eficacia de los mecanismos de control y la capacidad del sistema para responder oportunamente a desafíos ambientales que exigen soluciones urgentes.

4. Si retirar un decreto ambiental puede implicar un retroceso en la regulación, ¿qué mecanismos deberían existir para evitar decisiones sin suficiente control?

Si asumimos que el retiro de un decreto ambiental no es un acto neutro, sino una decisión que puede consolidar una situación de desprotección o perpetuar un daño ambiental, el ordenamiento jurídico no debería seguir tratándolo como un simple trámite interno de la Administración. Se trata de una decisión que puede generar consecuencias relevantes para la sociedad y que, por lo mismo, requiere mecanismos adecuados de control.

En este sentido, considero que el sistema administrativo debiera avanzar hacia tres mecanismos concretos.

El primero consiste en establecer una obligación de motivar públicamente el retiro de un decreto, lo que podría entenderse como una manifestación de transparencia activa. Así como la ley exige fundamentar los actos administrativos cuando se dictan, también debiera exigirse una justificación pública cuando se decide retirarlos. Ello permitiría someter la decisión al escrutinio de la ciudadanía, fortalecer la transparencia y evitar que cuestiones de alto impacto se resuelvan únicamente al interior de la Administración, sin conocimiento de la sociedad civil.

La segunda propuesta apunta a establecer plazos perentorios para los casos en que un decreto ambiental o energético sea retirado durante su tramitación ante la Contraloría. Actualmente, el Ejecutivo puede retirar un decreto y mantener indefinidamente pendiente una eventual reposición, generando incertidumbre e incluso vacíos regulatorios. Un mecanismo correctivo sería fijar un plazo legal para reingresar el texto corregido o, en su defecto, explicar formalmente las razones por las cuales no será presentado nuevamente. De esta manera, se evitaría que el retiro estratégico termine transformándose, en los hechos, en la paralización indefinida de una política pública ambiental.

Por último, resulta pertinente abrir la discusión sobre una mayor intervención de la vía judicial frente a eventuales situaciones de regresión ambiental. Tanto el derecho comparado como los estándares promovidos por el Acuerdo de Escazú han impulsado un debate cada vez más relevante sobre el acceso a la justicia ambiental y sobre la necesidad de fortalecer los mecanismos de control frente a decisiones u omisiones estatales que puedan afectar los niveles de protección alcanzados.

En definitiva, si el retiro de un decreto ambiental puede implicar consecuencias relevantes para la protección del medio ambiente, los mecanismos de control no deberían agotarse en la decisión interna de la autoridad. La transparencia, la existencia de plazos claros y el fortalecimiento de las vías institucionales de revisión aparecen como herramientas necesarias para compatibilizar la discrecionalidad administrativa con las exigencias de control, participación ciudadana y protección ambiental.

5. Detrás de estos decretos hay comunidades que esperaban protección. ¿Qué opciones legales tienen hoy para cuestionar su retiro?

Detrás de estos decretos existen comunidades que, en muchos casos, llevan años esperando planes de descontaminación, normas de emisión u otras medidas de protección ambiental. Por ello, cuando un decreto es retirado, puede generar una sensación de desprotección e incluso de abandono por parte del Estado respecto de deberes que la propia autoridad había reconocido como necesarios.

Frente a esta situación, una primera vía institucional es la acción de protección. Sin perjuicio de que el retiro de un decreto constituye, en principio, una facultad legítima del Ejecutivo, la discusión jurídica puede centrarse en la omisión posterior de la autoridad cuando, transcurrido un tiempo razonable, no adopta las medidas necesarias para garantizar la protección ambiental comprometida. En estos casos, podría sostenerse que se afecta el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación consagrado en el artículo 19 N° 8 de la Constitución.

La jurisprudencia de la Corte Suprema ha evolucionado significativamente en esta materia. Casos como los vinculados a la crisis ambiental de Quintero-Puchuncaví han reafirmado que la Administración no solo posee facultades en materia ambiental, sino también deberes de actuación cuando la inactividad estatal contribuye a perpetuar situaciones de riesgo o desprotección.

Una segunda alternativa consiste en acudir a los Tribunales Ambientales. Estos órganos especializados permiten cuestionar determinadas actuaciones u omisiones de la autoridad ambiental cuando estas impiden o retrasan injustificadamente la adopción de medidas de protección. Si una comunidad ha solicitado formalmente el avance de una regulación ambiental y la Administración no entrega respuesta o mantiene paralizado el procedimiento por un tiempo excesivo, podrían existir herramientas judiciales para revisar la razonabilidad de dicha inactividad y exigir una actuación fundada de la autoridad.

A ello se suma un tercer elemento que, más que una acción autónoma, constituye un fundamento jurídico relevante para sustentar las anteriores vías de reclamación: la invocación de los estándares internacionales de protección ambiental, particularmente aquellos derivados del Acuerdo de Escazú. Conforme al artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución, los órganos del Estado deben respetar los derechos garantizados por los tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes. En consecuencia, las comunidades pueden fundamentar sus acciones invocando principios de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia ambiental reconocidos por dicho instrumento.

Desde esta perspectiva, podría argumentarse que retirar un decreto sin una explicación suficiente, sin transparentar sus fundamentos técnicos o sin garantizar espacios efectivos de participación ciudadana afecta estándares internacionales que hoy forman parte de las obligaciones asumidas por el Estado de Chile.

Con todo, estas alternativas suelen representar un camino complejo para las comunidades afectadas. La judicialización de estos conflictos exige recursos económicos, asesoría especializada y tiempos de tramitación que muchas veces resultan difíciles de enfrentar. Por ello, más allá de las acciones actualmente disponibles, resulta legítimo discutir reformas institucionales que fortalezcan el acceso a la justicia ambiental, ya sea mediante mecanismos especializados de representación o mediante instituciones destinadas a brindar apoyo efectivo a las comunidades afectadas.

En definitiva, las herramientas jurídicas existen, pero su utilización suele ser compleja y costosa. Por ello, la solución de fondo no pasa únicamente por litigar después del retiro de un decreto, sino también por perfeccionar las reglas que regulan estas decisiones, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y los mecanismos de control sobre la actuación de la Administración.