Proyecto eleva requisitos para presentar y aprobar acusaciones constitucionales

Un proyecto de reforma constitucional ingresó al Senado con el propósito de modificar el artículo 52 de la Constitución Política y fortalecer los requisitos de procedencia y admisibilidad de las acusaciones constitucionales. La iniciativa, correspondiente al Boletín N°18.427-07, fue presentada por los senadores Luciano Cruz-Coke, Paulina Vodanovic, Alfonso de Urresti y Javier Macaya, y por la senadora Carmen Gloria Aravena —individualizada en la moción como senadora Balladares—, y propone exigir el patrocinio de al menos 20 diputados, incorporar una fiscalización previa para acusar a ministros de Estado y elevar el quórum necesario para que la Cámara declare que ha lugar una acusación.

Los autores explican que el objetivo central es “fortalecer y precisar los requisitos para la interposición de las acusaciones constitucionales”, con el fin de evitar que este instrumento sea utilizado frecuentemente como una herramienta de confrontación política y restituirle el carácter excepcional que, a su juicio, le corresponde.

La propuesta no altera la naturaleza, finalidad ni las autoridades que pueden ser objeto de una acusación constitucional. Según sus impulsores, busca restablecer criterios de proporcionalidad, racionalidad institucional y estabilidad democrática que se habrían erosionado debido a cambios estructurales en la composición de la Cámara de Diputadas y Diputados que no estuvieron acompañados de adecuaciones constitucionales equivalentes.

La moción sostiene que la acusación constitucional constituye uno de los mecanismos de control político más relevantes contemplados en la Carta Fundamental, cuya finalidad histórica ha sido hacer efectiva la responsabilidad de las más altas autoridades del Estado cuando incurran en infracciones graves a la Constitución, las leyes o los deberes propios de sus cargos.

Debido a la severidad de sus consecuencias, que pueden incluir la destitución y la inhabilitación para ejercer funciones públicas, sus autores afirman que se trata de una institución excepcional que debe emplearse con prudencia y sobre la base de antecedentes jurídicos sólidos.

Sin embargo, advierten que durante los últimos años se habría producido una utilización cada vez más frecuente de este mecanismo, transformándolo, en numerosos casos, en un instrumento de disputa política contingente, en lugar de conservar su condición de herramienta extraordinaria o de última ratio para hacer efectiva la responsabilidad constitucional.

La propuesta recuerda que entre el retorno a la democracia y 2018 se presentaron aproximadamente una veintena de acusaciones constitucionales contra distintas autoridades, muchas de las cuales no prosperaron o estuvieron relacionadas con situaciones de especial gravedad institucional.

Esa tendencia, sostiene, cambió significativamente desde 2018. Durante el segundo gobierno del Presidente Sebastián Piñera se promovieron acusaciones contra los ministros de Educación Marcela Cubillos y Raúl Figueroa; el ministro del Interior Víctor Pérez; el exministro del Interior Andrés Chadwick; el intendente metropolitano Felipe Guevara, y el propio Presidente de la República.

La moción señala que algunas de estas iniciativas fueron rechazadas por el Congreso y otras prosperaron parcialmente, dando cuenta de una tendencia creciente a recurrir a esta herramienta frente a controversias de naturaleza eminentemente política.

Añade que una dinámica similar se produjo durante el gobierno del Presidente Gabriel Boric, período en el que se presentaron acusaciones contra la ministra de Justicia Marcela Ríos; la ministra del Interior Carolina Tohá; los ministros Marco Antonio Ávila y Giorgio Jackson; el ministro de Educación Nicolás Cataldo; el ministro de Vivienda Carlos Montes, y diversas autoridades judiciales y administrativas.

Los autores destacan que la mayoría de esas acusaciones no terminó en una destitución efectiva, circunstancia que, en su opinión, demostraría que en numerosos casos el mecanismo fue utilizado como una herramienta de presión política o señalización pública.

En menos de una década, agrega el proyecto, se habría concentrado una proporción significativa de todas las acusaciones constitucionales presentadas desde el retorno a la democracia, convirtiendo una institución prevista para situaciones excepcionales en una herramienta habitual de la disputa política.

La iniciativa hace presente que una parte importante de las acusaciones fue rechazada por las cámaras correspondientes o no alcanzó los quórums necesarios para prosperar, lo que demostraría que el instrumento se utilizó, en distintas oportunidades, sin que existiera un consenso suficiente respecto de la comisión de una infracción constitucional grave.

La reiteración de estos procedimientos, sostiene la moción, genera costos para el funcionamiento del Estado, distrae a las autoridades del cumplimiento de sus funciones principales, fomenta la polarización política y deteriora la percepción ciudadana respecto de las instituciones democráticas.

A esos efectos se sumaría el impacto sobre la credibilidad institucional del país y la mayor incertidumbre que la utilización recurrente de estas acusaciones podría proyectar frente a otros Estados y los inversionistas extranjeros.

Como fundamento adicional, el proyecto examina la experiencia comparada y afirma que las democracias consolidadas suelen reservar los mecanismos de destitución política para hipótesis especialmente graves, incorporando requisitos, estándares probatorios o filtros institucionales que permitan distinguir las diferencias políticas legítimas de las conductas que comprometen efectivamente la responsabilidad constitucional de una autoridad.

En Estados Unidos, señala, el procedimiento de impeachment se reserva para casos de especial gravedad, como traición, soborno u otros delitos y faltas graves contra el orden constitucional. Además, la remoción exige el voto favorable de dos tercios del Senado, lo que obliga a construir amplios consensos antes de adoptar una decisión de esa magnitud.

En Alemania, la destitución del Presidente Federal solo puede ser promovida ante el Tribunal Constitucional Federal por infracciones dolosas a la Constitución o a las leyes federales, con intervención de órganos políticos y jurisdiccionales. Según la moción, este modelo privilegia la estabilidad institucional y evita que las controversias políticas ordinarias se transformen en causales de remoción.

En España, en tanto, no existe una institución equivalente a la acusación constitucional chilena respecto de los ministros de Estado. Su responsabilidad política se canaliza principalmente mediante la censura parlamentaria al Gobierno como órgano colegiado, sujeta a requisitos políticos y parlamentarios exigentes.

A partir de estos antecedentes, los autores concluyen que los sistemas institucionales desarrollados buscan equilibrar la responsabilidad de las autoridades públicas frente a infracciones graves con la necesidad de proteger la estabilidad democrática frente a una utilización abusiva o excesivamente frecuente de los mecanismos de destitución.

En contraste, afirman que la relativa facilidad con que pueden promoverse acusaciones constitucionales en Chile y la ausencia de filtros institucionales suficientes habrían contribuido a “la progresiva banalización de una herramienta concebida para circunstancias excepcionales”.

La reforma propone modificar el artículo 52 N°2 de la Constitución, relativo a la atribución exclusiva de la Cámara de Diputadas y Diputados para conocer y declarar la procedencia de las acusaciones constitucionales. Sus cambios pueden agruparse en cinco materias.

La primera consiste en aumentar el número mínimo de diputados que deben patrocinar una acusación. Actualmente, la Constitución exige que sea formulada por no menos de diez ni más de veinte integrantes de la Cámara. El proyecto reemplaza esa regla por un umbral único de “no menos de veinte” diputados, eliminando el límite máximo.

Con este cambio, la presentación de una acusación requeriría un respaldo parlamentario inicial más amplio, que operaría como un primer filtro frente a iniciativas promovidas por grupos reducidos y reforzaría el carácter excepcional del mecanismo.

Los autores justifican la modificación en el aumento del número de integrantes de la Cámara, sosteniendo que dicho cambio redujo, en términos relativos, el peso del mínimo de diez diputados originalmente previsto.

La segunda modificación incorpora un requisito previo para acusar constitucionalmente a los ministros de Estado. Antes de presentar el libelo, deberá haberse ejercido la facultad fiscalizadora de citación establecida en el artículo 52 N°1, letra b), de la Constitución.

De este modo, antes de recurrir al instrumento de control más severo, los diputados deberán emplear el mecanismo ordinario de fiscalización, permitiendo que el ministro comparezca ante la Cámara, responda las preguntas formuladas y rinda cuenta de su gestión.

La moción sostiene que esta exigencia establecerá una gradualidad en el control político, promoverá una deliberación previa más rigurosa y desincentivará que la acusación constitucional sea utilizada como una reacción inmediata frente a controversias políticas.

La tercera reforma eleva y uniforma el quórum para declarar admisible una acusación. Actualmente, la mayoría de los diputados en ejercicio se exige únicamente respecto de las acusaciones dirigidas contra el Presidente de la República y los gobernadores regionales, mientras que en los demás casos basta la mayoría de los diputados presentes.

El proyecto propone exigir en todos los casos el voto favorable de la mayoría de los diputados en ejercicio. De esta manera, la decisión deberá representar la voluntad mayoritaria de la totalidad de la Cámara y no solo de quienes estén presentes en la sesión respectiva.

La cuarta modificación precisa los efectos de la declaración de admisibilidad y la suspensión temporal de la autoridad acusada. La propuesta mantiene la regla según la cual el afectado queda suspendido de sus funciones desde que la Cámara declara que ha lugar la acusación.

La suspensión cesará si el Senado rechaza la acusación o si no emite un pronunciamiento dentro de los treinta días siguientes. Esta consecuencia se aplicará a los ministros de Estado; magistrados de los tribunales superiores de justicia y al Contralor General de la República; generales y almirantes de las Fuerzas Armadas; gobernadores regionales; representantes presidenciales, y autoridades de los territorios especiales.

Sin embargo, la reforma establece expresamente que la suspensión no procederá respecto del Presidente de la República, con el objetivo de asegurar la continuidad del ejercicio de la Presidencia mientras no exista una decisión del Senado.

La quinta modificación reconoce de manera expresa el derecho de la persona acusada a contar con defensa letrada. La autoridad afectada podrá designar a un abogado para que la represente durante todas las etapas del procedimiento, quien podrá asistir e intervenir en las sesiones de sala y comisión.

Los autores señalan que esta norma elevará a rango constitucional una garantía de debido proceso y permitirá que la autoridad acusada ejerza adecuadamente su defensa durante toda la tramitación.

La iniciativa mantiene las autoridades y causales actualmente contempladas por la Constitución. El Presidente de la República podrá ser acusado por actos de su administración que hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, o por haber infringido abiertamente la Constitución o las leyes.

La acusación contra el Presidente podrá presentarse mientras permanezca en funciones y durante los seis meses posteriores a la expiración de su cargo. Durante ese último período no podrá ausentarse del país sin acuerdo de la Cámara.

Los ministros de Estado podrán ser acusados por comprometer gravemente el honor o la seguridad de la Nación; infringir abiertamente la Constitución o las leyes; dejar las leyes sin ejecución, o por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno.

Los magistrados de los tribunales superiores de justicia y el Contralor General de la República podrán ser acusados por notable abandono de sus deberes. La propuesta conserva la regla que impide acusar a los magistrados por el mérito de las resoluciones judiciales que dicten.

Los generales y almirantes de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas Armadas podrán ser acusados por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación.

Los gobernadores regionales, los representantes del Presidente de la República en las regiones y provincias, y las autoridades que ejerzan el gobierno en los territorios especiales contemplados en el artículo 126 bis podrán ser acusados por infracción de la Constitución y por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno.

La acusación seguirá tramitándose conforme a la ley institucional relativa al Congreso Nacional y, de aprobarse la reforma, para declarar que ha lugar se requerirá siempre el voto favorable de la mayoría de los diputados en ejercicio.

Las acusaciones contra ministros, magistrados de tribunales superiores, el Contralor, generales, almirantes, gobernadores y demás autoridades regionales o territoriales podrán interponerse mientras el afectado se encuentre ejerciendo el cargo o dentro de los tres meses siguientes a su expiración.

Interpuesta la acusación, esas autoridades no podrán salir del país sin autorización de la Cámara y, una vez aprobada, no podrán ausentarse bajo ninguna circunstancia.

La reforma reitera que el acusado quedará suspendido desde que la Cámara declare que ha lugar la acusación y que dicha suspensión terminará si el Senado la rechaza o no se pronuncia dentro de treinta días. En el caso del Presidente de la República, la suspensión no será aplicable.

Finalmente, el proyecto consagra en el texto constitucional que, tratándose de los ministros de Estado, será obligatorio haber ejercido previamente la facultad de citación parlamentaria, y que toda persona acusada podrá designar un abogado para representarla durante las sesiones de comisión y sala.

Vea texto mociónBoletín N° 18427-07 y siga su tramitación aquí.