Corte Suprema valida potestad sancionadora de la Superintendencia de Educación por incumplimientos previsionales reiterados

La Corte Suprema revocó la sentencia de la Corte de Apelaciones de La Serena y rechazó el reclamo de ilegalidad deducido por la Corporación Municipal Gabriel González Videla en contra de la Superintendencia de Educación por la dictación de la resolución que acumuló procedimientos administrativos y confirmó sanciones consistentes en la inhabilitación temporal por dos años para obtener y mantener la calidad de sostenedor, fundadas en incumplimientos generalizados y reiterados de obligaciones remuneracionales y previsionales respecto de sus trabajadores.

El caso tuvo su origen en diversas resoluciones dictadas por la autoridad educacional durante el año 2021, mediante las cuales se sancionó al representante legal de la corporación, al constatarse incumplimientos reiterados en el pago de cotizaciones previsionales. Posteriormente, mediante una resolución de noviembre de 2023, la Superintendencia rechazó los recursos administrativos interpuestos y mantuvo la sanción, decisión que fue impugnada por la reclamante mediante reclamo de ilegalidad.

El recurrente sostuvo, en primer término, el decaimiento del procedimiento administrativo, alegando que la Superintendencia de Educación incurrió en una inactividad injustificada de más de un año y diez meses en la resolución de los recursos administrativos, superando con creces los plazos previstos en la Ley N° 19.880, lo que habría tornado ineficaz la potestad sancionadora. Añadió que la sanción carecía de sentido, considerando que la persona sancionada dejó de desempeñarse como sostenedor a fines de 2021. Asimismo, cuestionó la aplicabilidad del régimen normativo invocado por la autoridad, en particular el Decreto Supremo N° 8144, señalando que no resultaría pertinente respecto de corporaciones municipales, y alegó que la infracción imputada no se configuraba, por cuanto las obligaciones remuneracionales y previsionales tendrían carácter copulativo, habiéndose incumplido únicamente estas últimas.

En lo demás, denunció la falta de fundamentación de los actos administrativos sancionatorios, tanto en la formulación de cargos como en las resoluciones impugnadas, al no establecer una relación clara entre los hechos, las normas infringidas y la sanción aplicada, vulnerando principios del derecho administrativo sancionador como la tipicidad y el debido proceso. A su vez, alegó infracción al principio de culpabilidad, sosteniendo que no se consideró la situación financiera deficitaria de la corporación ni la ausencia de dolo o negligencia, junto con invocar la existencia de fuerza mayor y la posterior subsanación de las irregularidades. Finalmente, opuso las excepciones de prescripción —argumentando que las infracciones no eran continuas— y de non bis in ídem, al estimar que la retención de subvenciones ya constituía una sanción por los mismos hechos.

Por su parte, la Superintendencia de Educación solicitó el rechazo del reclamo, sosteniendo, en primer término, que no se configuraba el decaimiento del procedimiento administrativo, toda vez que los plazos previstos en la Ley N° 19.880 no tienen carácter fatal para la Administración, por lo que su eventual superación no extingue la potestad sancionadora. Añadió que durante el período cuestionado no existió inactividad, sino que se realizaron actuaciones orientadas al análisis de los antecedentes, y que el mecanismo previsto por el legislador frente a la demora administrativa es el silencio administrativo, el cual no resultaba aplicable en la especie. Asimismo, descartó la prescripción de la acción sancionatoria, señalando que el plazo debe computarse desde que la autoridad toma conocimiento de los hechos, el cual además se suspende con el inicio de la investigación, circunstancias que —a su juicio— se verificaban en el caso.

En cuanto al fondo, sostuvo que los cargos formulados se encontraban debidamente fundados y describían con claridad los hechos infraccionales, precisando que la fiscalización puede realizarse mediante muestreo sin necesidad de abarcar la totalidad de los trabajadores. Afirmó que el incumplimiento de obligaciones previsionales basta, por sí solo, para configurar la infracción, sin requerir concurrencia copulativa con el pago de remuneraciones, y que la normativa invocada resulta plenamente aplicable a la entidad sostenedora. Asimismo, rechazó la alegación de falta de culpabilidad, señalando que en materia sancionatoria administrativa basta la constatación de la infracción para presumir la responsabilidad, sin que se acreditaran causales eximentes. Finalmente, descartó la vulneración del principio non bis in ídem, distinguiendo entre la retención de subvenciones y la sanción administrativa, y sostuvo que la medida aplicada se ajustaba al principio de proporcionalidad, atendida la gravedad de los hechos y la reiteración de la conducta.

La Corte de La Serena, tras situar el conflicto en el ámbito del derecho administrativo sancionador, recordó que la potestad punitiva de la Administración se rige por los principios del derecho penal —legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, prescripción— así como por las garantías del debido proceso. En ese contexto, destacó que la Superintendencia de Educación, en cuanto órgano administrativo sujeto a la Ley N° 19.880, debe ajustar su actuación a los principios de eficiencia, celeridad y conclusividad, los cuales aseguran un procedimiento racional y justo, incluyendo el derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable. Sobre esa base, centró su análisis en la alegación de decaimiento del procedimiento administrativo, vinculándola con la exigencia de dictar una decisión dentro de un plazo oportuno.

Al examinar los antecedentes, la Corte constató que entre la interposición de las reclamaciones administrativas y la dictación de la resolución que las resolvió transcurrió un período que excedía ampliamente el plazo de seis meses previsto en el artículo 27 de la Ley N° 19.880, sin que la autoridad hubiera justificado dicha dilación. Estimó que esta inactividad prolongada vulneró los principios que rigen el procedimiento administrativo y el debido proceso, tornándose ineficaz la sanción impuesta, más aún considerando que el sostenedor sancionado había cesado en sus funciones. En consecuencia, concluyó que se configuraba el decaimiento del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo, dejando sin efecto la resolución impugnada y disponiendo la terminación de los procesos administrativos sancionatorios.

En contra de la sentencia de primer grado, la Superintendencia de Educación interpuso recurso de apelación.

La Corte Suprema, al abordar la alegación de decaimiento del procedimiento administrativo, comenzó por delimitar el marco normativo aplicable, destacando que el artículo 86 de la Ley N° 20.529 establece no solo un plazo de prescripción de seis meses para la imposición de sanciones desde la comisión del hecho —suspendido con el inicio de la investigación—, sino también un plazo máximo de dos años para la conclusión de los procedimientos sancionatorios. Sobre esa base, razonó que, de acuerdo con los antecedentes del proceso y lo reconocido por la propia reclamante, entre el inicio de los procedimientos y su conclusión mediante el acto administrativo sancionatorio no se superó dicho límite legal, por lo que no resultaba procedente sostener la existencia de decaimiento o caducidad del procedimiento en los términos alegados.

Enseguida, el máximo Tribunal examinó la alegación relativa a la inaplicabilidad del régimen normativo invocado por la autoridad administrativa, descartándola al precisar que el Decreto Supremo N° 8144 —refundido en el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 del Ministerio de Educación— regula a los establecimientos que reciben subvención estatal para proveer educación gratuita. En ese contexto, sostuvo que la corporación reclamante se encuentra comprendida dentro de dicha categoría, por lo que las disposiciones invocadas por la Superintendencia resultaban plenamente aplicables, desestimando así la infracción de legalidad denunciada por la actora.

A continuación, la Corte Suprema abordó la alegación de falta de fundamentación de los actos administrativos sancionatorios, concluyendo que esta no se configuraba, desde que la resolución impugnada contenía una motivación suficiente y adecuada. En particular, destacó que la autoridad administrativa se hizo cargo de las alegaciones y excepciones formuladas por la reclamante, explicitando las razones que justificaban la sanción impuesta. Asimismo, subrayó que de los antecedentes se desprende la existencia de incumplimientos previsionales de carácter generalizado y reiterado, lo que permite entender satisfechas las exigencias de fundamentación que impone el ordenamiento jurídico en materia de potestad sancionadora.

Finalmente, el máximo Tribunal desestimó las alegaciones relativas a la infracción del principio de culpabilidad, la inexistencia de perjuicio, la prescripción y el non bis in ídem, desarrollando un razonamiento sistemático sobre cada una de ellas. En cuanto a la culpabilidad, enfatizó que la normativa aplicable impone al sostenedor la obligación de mantener al día tanto las remuneraciones como las cotizaciones previsionales, bastando el incumplimiento de cualquiera de estas para configurar la infracción, sin que resulte exigible acreditar un perjuicio efectivo. En lo que respecta a la prescripción, concluyó que no había transcurrido el plazo legal entre los actos que dieron inicio al procedimiento y la imposición de la sanción. Por último, en relación con el principio non bis in ídem, precisó que la normativa distingue claramente entre la retención de recursos y la sanción administrativa, descartando que exista una duplicidad punitiva por los mismos hechos.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema revocó la sentencia de alzada y rechazó el reclamo de ilegalidad.

Vea sentencia Corte Suprema Rol N°16905-2024 y Corte de La Serena Rol N°26-2023 (Contencioso-Administrativo).