Corte Suprema revoca fallo de Segundo Tribunal Ambiental, respalda multa a constructora y descarta decaimiento del procedimiento sancionatorio por ruidos molestos

La Corte Suprema acogió un recurso de casación en el fondo interpuesto contra la sentencia del Segundo Tribunal Ambiental que acogió la reclamación interpuesta por Constructora Fortaleza SpA al tenor del artículo 17 N° 3 de la Ley N° 20.600 respecto de la Resolución Exenta que le impuso una multa de 85 UTA por incumplir lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 38 del Ministerio del Medio Ambiente, que establece la Norma de Emisión de Ruidos (DS N° 38/2012), al concluir, a diferencia del Tribunal Ambiental, que no se configura el “decaimiento del procedimiento y/o imposibilidad material del mismo”.

La SMA cuestionó la interpretación judicial del Tribunal Ambiental sobre el momento de inicio del procedimiento sancionatorio y la aplicación de los plazos legales para sancionar una infracción por emisión de ruidos.

En un primer capítulo de su recurso la SMA denunció infracción del artículo 19 del Código Civil y del artículo 49 de la Ley N° 20.417 (LOSMA), al estimar que el fallo impugnado resolvió la controversia desconociendo el tenor literal de esta última norma. La sentencia estableció erróneamente que el procedimiento sancionatorio se habría iniciado con la emisión del Informe Técnico de Fiscalización Ambiental (ITFA) y su derivación a la División de Sanción y Cumplimiento, y no a partir de la resolución que formula cargos, como expresamente dispone la ley. Dicha interpretación, alegó, es ajena al procedimiento sancionatorio ambiental, el cual no admite una doble lectura en virtud del artículo 49 de la LOSMA, puesto que el inicio del procedimiento se produce únicamente con la formulación de cargos. Explica que esta estructura se fundamenta además en la división de funciones establecida en el artículo 7° de la ley, que separa las labores de fiscalización, radicadas en la División de Fiscalización —encargada de elaborar los Informes de Fiscalización Ambiental—, de las tareas de instrucción de los procedimientos sancionatorios, que corresponden a la División de Sanción y Cumplimiento de la SMA. Esta última es la responsable de analizar los informes y, en su mérito, formular cargos si ello resulta procedente, interpretación que ha sido ratificada por el Segundo Tribunal Ambiental y por la jurisprudencia que cita.

Conforme a esta interpretación, la SMA sostuvo que el procedimiento administrativo sancionador seguido en el caso no ha superado el plazo de un año y que, aun aplicando el artículo 27 de la Ley N° 19.880, la demora en su tramitación se encontraría plenamente justificada.

Luego alega infracción de los artículos 35 letra h) y 37 de la LOSMA, sosteniendo que la sentencia recurrida impide a la SMA sancionar una infracción acreditada por emisión de ruidos, cuando el organismo cuenta con un plazo de tres años, contado desde la comisión de la infracción, para formular cargos en contra del investigado, plazo que se suspende con la notificación de la formulación de cargos, tesis que ha sido ratificada por la Corte.

En el caso concreto, no transcurrieron más de tres años entre la comisión de la infracción, ocurrida en diciembre de 2019, y la formulación de cargos, realizada en mayo de 2022, por lo que la SMA mantenía vigente su potestad sancionatoria.

El fallo del máximo Tribunal refiere que la sentencia impugnada razonó que el régimen de denuncia del sancionatorio ambiental cuenta con una regulación especial, en cuya virtud la denuncia solo origina un procedimiento sancionatorio cuando se encuentra revestida de seriedad y mérito suficiente. En este contexto, se indicó que la SMA puede decretar acciones de fiscalización para determinar la seriedad y mérito de los hechos denunciados y que, una vez acreditados dichos requisitos, tiene el deber de iniciar formalmente un sancionatorio ambiental o, en su defecto, archivar la respectiva denuncia.

El fallo agrega que la legislación ambiental regula expresamente las acciones de fiscalización que decreta la SMA en aquellos casos en que la denuncia requiere ser contrastada para verificar antecedentes preliminares que justifiquen el inicio formal del procedimiento. Dicho proceso de fiscalización culmina con la dictación del Informe Técnico de Fiscalización Ambiental (ITFA), documento que consolida las conclusiones y resultados de las diligencias realizadas. Una vez emitido el ITFA, sostuvo la sentencia, la SMA debe decidir si da origen a un procedimiento administrativo sancionador o si ordena el archivo de la denuncia, decisión que no es facultativa, sino obligatoria, cuando se comprueba que la denuncia es seria y tiene mérito suficiente para iniciar el sancionatorio.

En esa línea, el Tribunal Ambiental señaló que el hito fundamental a partir del cual una demora injustificada y carente de razonabilidad puede generar la ineficacia del sancionatorio ambiental no es necesariamente la formulación de cargos, que da inicio formal al procedimiento, sino también el momento en que se origina el deber de la SMA de iniciar dicho procedimiento. Conforme a lo razonado, este deber surge desde que las acciones de fiscalización dan cuenta de la seriedad de los hechos denunciados, lo que ocurre con la elaboración del ITFA.

El Tribunal Ambiental tuvo por no controvertido que desde la elaboración del ITFA y su remisión a la División de Sanción y Cumplimiento de la SMA, el 21 de enero de 2020, hasta la formulación de cargos, el 12 de mayo de 2022, transcurrieron poco más de 27 meses, pese a que ya se había constatado la seriedad y mérito de la denuncia. Asimismo, que desde la elaboración del ITFA hasta la dictación de la resolución sancionatoria transcurrieron en total 3 años y 4 meses.

Según el fallo, esta demora implicó que, al iniciarse formalmente el sancionatorio ambiental, sus finalidades se encontraran en gran medida frustradas. Ello, por cuanto los efectos del incumplimiento en la salud de las personas se mantuvieron durante toda la construcción de la obra; el incentivo al cumplimiento y la posibilidad de presentar un programa de cumplimiento solo se materializaron cuando el proyecto ya se encontraba finalizado, resultando imposible comprometer medidas actuales y coetáneas a la ejecución de la obra; y la multa que puso término al procedimiento llegó 3 años y 4 meses después de que la SMA estaba en condiciones de iniciar el sancionatorio y casi 4 años después de que se constataran las primeras infracciones, ocurridas en julio y agosto de 2019.

En este escenario, la sentencia impugnada sostuvo que, en el mejor de los casos, la multa de 85 UTA fue aplicada cuando la obra ya estaba finalizada y eventualmente con varios o todos los departamentos vendidos, lo que introduce una duda razonable sobre el real efecto preventivo especial y general de la sanción. A juicio del Tribunal Ambiental, ello podría estar transformándose, en los hechos, en un típico caso de “pagar por contaminar”, especialmente considerando sanciones similares impuestas con anterioridad por la SMA en materia de ruidos.

En definitiva, los sentenciadores del Tribunal Ambiental concluyeron que los 27 meses y 21 días en que el ITFA permaneció en la División de Sanción y Cumplimiento sin que se formularan cargos, así como los 3 años, 3 meses y 2 días transcurridos desde que se configuró el deber de formularlos hasta la dictación de la resolución sancionatoria, exceden todo límite de razonabilidad, tanto si se considera la actual postura de la Corte Suprema sobre la imposibilidad material de continuar el procedimiento, fijada en seis meses, como la doctrina del decaimiento del procedimiento, establecida en dos años.

Para resolver el asunto controvertido, la Corte Suprema señaló que debían considerarse dos cuestiones fundamentales planteadas por la reclamante, relacionadas con la extinción del procedimiento y la prescripción de la acción persecutoria como elementos centrales de su defensa.

En relación con la primera, el fallo recordó que, conforme al artículo 49 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (LOSMA), la instrucción del procedimiento sancionatorio ambiental se inicia con la formulación precisa de los cargos, los que deben ser notificados al presunto infractor.

En cuanto a la segunda, indicó que el artículo 37 del mismo cuerpo legal establece un plazo de tres años, contado desde la constatación de la infracción, dentro del cual la SMA puede ejercer su potestad sancionadora, plazo que se interrumpe con la notificación de la formulación de cargos.

El máximo Tribunal abordó luego la cuestión del decaimiento del procedimiento administrativo, precisando que, a partir de una nueva interpretación del ordenamiento jurídico y en particular del artículo 27 de la Ley N°19.880, abandonó dicha tesis. En su lugar, declaró que la consecuencia jurídica aplicable cuando el órgano administrativo excede el plazo legal sin justificación es la imposibilidad material de continuar con el procedimiento. Al respecto, se razonó que el Derecho Procesal Administrativo Sancionador reposa sobre la base del debido proceso, lo que exige que los procedimientos destinados a determinar responsabilidades se tramiten dentro de un plazo razonable, de modo que la resolución que los concluya sea oportuna, conforme a lo señalado en el Rol N°53.046-2022.

Asimismo, la Corte precisó que el plazo previsto en el artículo 27 de la Ley N°19.880 no tiene carácter fatal, de modo que el principio de celeridad obliga al órgano público a propender a la pronta terminación del procedimiento, pero no lo constriñe de manera absoluta a concluirlo estrictamente dentro de los plazos fijados por el legislador. En este sentido, advirtió que una interpretación contraria transformaría en fútil la labor fiscalizadora, subordinando de forma irracional la fiscalización y los derechos e intereses del Estado y de los administrados exclusivamente a la celeridad, criterio ya sostenido en diversos fallos anteriores.

Sobre esa base, el tribunal indicó que la imposibilidad material de continuar con el procedimiento administrativo, cuyo plazo se ha fijado en seis meses, debe determinarse conforme a parámetros objetivos, razonables y atendidas las circunstancias de cada caso. En el caso concreto, sostuvo que es la propia ley la que determina el hito que marca el inicio del contencioso administrativo sancionador ambiental, esto es, la resolución que formula cargos, conforme al tenor literal del artículo 49 de la LOSMA. En consecuencia, afirmó que el juez no puede, bajo pretexto de interpretar la norma, apartarse de su texto expreso, pues ello vulnera el ordenamiento jurídico.

La Corte señaló que no existía controversia entre las partes respecto de que la formulación de cargos se efectuó el 12 de mayo de 2022 y que la resolución sancionatoria N°744 fue dictada el 2 de mayo de 2023. Durante la tramitación del procedimiento, la Constructora solicitó asistencia al cumplimiento con el objeto de presentar un Programa de Cumplimiento, lo que se concretó el 8 de junio de 2022 y fue desestimado por la SMA el 5 de septiembre de ese año. Posteriormente, la empresa evacuó sus descargos el 22 de septiembre de 2022 y, el 19 de abril de 2023, la fiscal instructora remitió el dictamen con propuesta de sanción, conforme al artículo 53 de la LOSMA, el que fue aceptado el 2 de mayo de 2023.

En este contexto, el máximo Tribunal concluyó que, si bien la tramitación del procedimiento se extendió por un período superior a seis meses desde la formulación de cargos hasta la imposición de la sanción, dicha extensión resultaba razonable y plenamente explicable, atendida la solicitud de asistencia al cumplimiento y la presentación del Programa de Cumplimiento por parte de la empresa, diligencias que justificaron una duración mayor a la prevista en el artículo 27 de la Ley N°19.880.

Del mismo modo, la Corte descartó la prescripción de la acción sancionadora, señalando que las infracciones se configuraron por superaciones a la norma de emisión de ruidos constatadas los días 19 de julio, 19 de agosto, 26, 27 y 30 de diciembre de 2019, y que la formulación de cargos del 12 de mayo de 2022 interrumpió oportunamente el plazo de prescripción, por lo que la SMA ejerció su potestad sancionadora dentro del plazo legal de tres años previsto en el artículo 37 de la LOSMA.

En consecuencia, el máximo Tribunal concluyó que se verificaron las infracciones de ley denunciadas por la SMA, puesto que los jueces de base desconocieron el texto expreso del artículo 49 de la LOSMA al computar los plazos desde un hito no contemplado en la ley —el ITFA— y no desde la formulación de cargos, lo que influyó sustancialmente en lo dispositivo del fallo al motivar la anulación de la sanción sobre la base de un supuesto fáctico y normativo inexistente.

Por las razones anteriores, la Corte Suprema acogió el recurso de casación en el fondo interpuesto por la SMA, anuló la sentencia de 3 de julio de 2024 y ordenó que los autos vuelvan al Segundo Tribunal Ambiental para que, por ministros no inhabilitados, conozca y decida el fondo del asunto debatido respecto de las materias sobre las cuales se omitió pronunciamiento.

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