PROTECCIÓN ANIMAL EN CHILE
“Ley Cholito” y participación ciudadana: desafíos en protección animal, legitimidad del proceso y eficacia legislativa
Son instancias para que las opiniones de las personas bajo un contexto específico y regulado se transformen en un diálogo respetuoso y necesario en diversas materias de interés público, uniendo esfuerzos del Estado con la sociedad civil.
Por Micaela Paz Quijada Arriagada, Universidad Autónoma de Chile
Históricamente, los animales han sido utilizados para diversos fines, como la vestimenta, alimentación y entretenimiento, lo que ha generado distintas formas de explotación. Estas prácticas, muchas veces crueles, han sido respaldadas por la legislación chilena, que desde 1856 clasifica a los animales como bienes muebles semovientes, sin reconocer su capacidad de sentir dolor y experimentar placer.
En 2017, el caso de Cholito, un perro comunitario brutalmente agredido en Patronato, conmocionó al país. Los videos de los agresores, que parecían una burla tenaz hacia la muerte del can, provocaron la movilización de la ciudadanía para exigir una protección real hacia los animales. De esa presión social nació la Ley de Tenencia Responsable de Mascotas y Animales de Compañía (Ley 21.020).
Si bien, la ley reforzó la gravedad del abandono y maltrato, también reguló aspectos como el control de población, registros y venta de mascotas, lo que la convirtió en un avance trascendental de derecho animal en nuestro país. No obstante, tras años de vigencia, el contexto social ha cambiado: la relación con los animales de compañía se ha transformado en un vínculo cada vez más cercano y afectivo, donde cada mascota ocupa un lugar casi familiar en la vida de los chilenos.
En este escenario, en agosto del año 2025 la SUBDERE lanzó un mecanismo de participación pionero en la materia, con el objetivo de modificar la Ley 21.020 a través de una consulta ciudadana. Para ello, se realizaron procesos participativos con diálogos, junto con una encuesta online que abordó nueve temas -como la esterilización, registro e identificación, peligrosidad y mascotas en el mundo rural- con alternativas múltiples para apreciar la opinión de la ciudadanía.
Este proceso abrió la posibilidad de reflexionar y debatir no solo en torno a la eficacia real de la ley, sino también sobre la legitimidad democrática de la participación ciudadana y la protección animal como prioridad en la agenda. En este contexto, presentamos un contrapunto entre la abogada Alejandra Isabel Pérez Ceballos, Magíster en Derecho Público por la Universidad de Chile, profesora de Derecho Constitucional y Derechos Humanos en pre y post grado en educación superior y actualmente Secretaria de Estudios en la carrera de Derecho, Universidad Autónoma de Chile; y el abogado Franccesco André Quiñones Tarazona, Magíster en Derecho y Litigación Penal por la Universidad Finis Terrae y académico de la Universidad Autónoma de Chile, con el propósito de explorar cómo se tensionan los puntos de eficacia legislativa, democracia participativa y protección animal en un mismo proceso.
Alejandra Pérez Ceballos
1.- ¿Cómo evalúa el mecanismo de consulta ciudadana para influir en la modificación de leyes?
Son interesantes las iniciativas incorporadas en los últimos procesos constituyentes, desde el llevado a cabo por la ex Presidenta Michelle Bachelet en adelante. Por su parte la ley 20.500 establece definiciones y mecanismos para formar asociaciones de ciudadanos de interés público, y plantea formas en que dichas entidades participarán de la gestión de las autoridades públicas.
En lo que respecta a la opinión ciudadana para influir en la modificación de la ley 21.020, se requiere mantener criterios claros y adecuados de representatividad, el debido respeto de los principios constitucionales, receptividad ante la diversidad de opinión y pluralismo en el pensar. Para implementar el mecanismo de consulta ciudadana para influir en la modificación de leyes es necesario crear condiciones, exclusiones y materias con determinado número de adherentes ciudadanos para dar curso a su tramitación.
Son instancias para que las opiniones de las personas bajo un contexto específico y regulado se transformen en un diálogo respetuoso y necesario en diversas materias de interés público, uniendo esfuerzos del Estado con la sociedad civil.
2.-Desde su perspectiva, ¿ha cumplido la “Ley Cholito” con la prevención del maltrato y abandono de animales?
Desde la perspectiva de crear una cultura de concientización de cuidado al resto de los animales, sí. En casi diez años desde su publicación se ha ido robusteciendo y promocionando en el sentir colectivo no sólo su existencia, sino también se han activado los procedimientos que en ella se establecen. Sin embargo, se trata de una ley deficitaria a la hora de sancionar y determinar responsabilidades en los casos, cada vez más extendidos, de maltrato y abandono de animales.
Falta potenciar aún más el foco en la prevención del maltrato y abandono animal, a través de políticas públicas adecuadas y una inyección de recursos económicos. No sólo los órganos de la administración del Estado, mandatados por la ley tienen el deber dentro de sus competencias, de promover la tenencia responsable de mascotas o animales de compañía, de asegurar su bienestar y la salud de las personas y medio ambiente, es obligación de toda persona que habita el territorio nacional asegurar los fines que dicta esta ley.
La principal conciencia es advertir que compartimos este mundo con diferentes especies dentro del reino animal, mereciendo el debido respeto en todas las instancias de convivencia y subsistencia.
3.-En su opinión, ¿la consulta ciudadana debería implementarse en todas las modificaciones y proyectos de ley o solo en casos específicos?
Valoro la iniciativa ciudadana en proyectos de ley, pero como lo señalé en el punto anterior estableciendo límites y procedimientos claros, bajo el alero y protección de los principios y mecanismos declarados en nuestra Carta Fundamental.
Del mismo modo que existen materias de reserva legal, o iniciativas exclusivas en proyectos de ley, deben establecerse aquellas materias sobre las cuales se promoverá un determinado proyecto de ley bajo la iniciativa de consulta ciudadana.
4.-¿Qué implicancias ve en que la opinión pública impulse que la agenda de protección animal tenga prioridad sobre otros temas sociales o legislativos?
No lo vería como temas disociados. Creo que una sociedad preocupada por el cuidado animal es reflejo de una sociedad que valora la vida y la convivencia en armonía. Es la propia ley 21.020 y su Reglamento que promueven campañas de educación y participación ciudadana en la tenencia y convivencia responsable.
Ello da cuenta de una sociedad que se preocupa de todos sus integrantes. Eso es comprender el verdadero significado de vivir en comunidad.
5.- ¿Considera adecuado aumentar las penas privativas de libertad para delitos de crueldad animal, o cree que esto podría generar problemas de proporcionalidad o efectividad?
Creo que si un bien jurídico es tan valioso -como la vida en todas sus manifestaciones y el trato que le entregamos a los animales- las penas deberían ser proporcionales a esa estimación social.
No creo que un aumento de penas sea eficiente per se -existe evidencia al respecto- pero si convenimos como sociedad que ciertos bienes jurídicos son demasiado importantes, una impunidad en aumento -como suele ocurrir en materias vinculadas al maltrato animal- debería hacer que nos preguntáramos si como sociedad estamos realmente haciendo bien o mal el trabajo.
6.-¿Qué efectos cree que puede tener que la redacción de una ley dependa fuertemente de la opinión ciudadana y no solo del juicio de expertos jurídicos?
Me parece que mientras las normas sean más representativas de los ciudadanos, y la institucionalidad esté llana a discutirlas, se genera un efecto de transparencia y robustecimiento de la participación pública tremendamente valioso.
Y cuando las materias de ley se relacionan con elementos fuertemente valóricos, los expertos no tenemos mucho qué decir, más allá de establecer los procedimientos para cada caso y los protocolos que deben guiar una discusión determinada.
7.-Si una encuesta de consulta ciudadana incluye preguntas que podrían orientar al público hacia determinadas respuestas, ¿cree que esto compromete de manera significativa la legitimidad del proceso?
Las encuestas siempre corresponden a una visión muy parcializada de la realidad. No extendería sus efectos para interpretar el sentir de una parte importante de la ciudadanía.
Todos los mecanismos de participación existentes actualmente deben dirigirse a un fin legítimo determinado, complementándose entre sí.
8.- ¿Qué infiere sobre la conciencia y prioridades de la sociedad chilena a partir de su interés en participar en procesos como la modificación de la Ley 21.020?
Infiero que la democracia chilena está madurando y creando rápidamente una conciencia por los suyos.
Una sociedad jamás puede dejar atrás a los niños-niñas y adolescentes; a nuestra tercera edad, a personas con discapacidad o a nuestros animales, por ejemplo.
Creo que, si nos preocupamos por aquellos que están en situación de mayor vulnerabilidad, todos tendremos una sociedad más respetuosa, procurando un mejor vivir.
Franccesco Quiñones Tarazona
1.- ¿Cómo evalúa el mecanismo de consulta ciudadana para influir en la modificación de leyes?
No tengo una opinión favorable en cuanto la participación ciudadana para modificar ámbitos legales, puesto que las personas no tienen conocimientos legales, ni entienden la relevancia que puede tener la modificación de una disposición legal en cuanto a los alcances y recursos que se deben implementar.
Hablándolo de una manera pragmática, es como si le preguntasen a una familia de cinco hijos, un papá y una mamá si quieren cambiar el auto, y todos los niños dijeran que sí, oponiéndose a ello solamente los padres, porque conocen los costos o los recursos que eso implica. Por eso, creo que solo los legisladores deben saber si estamos o no en condiciones para hacer modificaciones de este tipo.
2.-Desde su perspectiva, ¿ha cumplido la “Ley Cholito” con la prevención del maltrato y abandono de animales?
Es un primer paso. Si bien nunca se va a terminar el maltrato y abandono animal, tampoco podemos saber si ha disminuido realmente con la promulgación de la Ley 21.020, puesto que no existía un registro anterior.
En cambio, ahora esto nos permite saber en qué situación estamos, qué cantidad de maltrato y abandono existe, y en ese sentido, al menos sí ha servido.
3.-En su opinión, ¿la consulta ciudadana debería implementarse en todas las modificaciones y proyectos de ley o solo en casos específicos?
Personalmente no, y creo que en ningún proyecto o modificación de ley debería implementarse la participación ciudadana, porque las personas no entienden los recursos que eso implica.
Y si, en casos o proyectos de ley específicos, se utiliza este mecanismo, solo debe ser de forma orientativa para los legisladores y nunca de manera obligatoria para los ciudadanos.
4.-¿Qué implicancias ve en que la opinión pública impulse que la agenda de protección animal tenga prioridad sobre otros temas sociales o legislativos?
Ahí estamos dentro de una falacia en cuanto a las prioridades, porque la seguridad, la inmigración, etcétera, también son prioridades. Sin embargo, eso no significa que otros temas relevantes para la sociedad deban quedar suprimidos hasta que se solucionen aquellos.
Por tanto, no lo veo como algo negativo, porque hemos tenido grandes avances en otras materias y no se puede dejar de lado algo tan importante como lo es la tenencia y cuidado responsable de mascotas y animales de compañía. Si bien, hay otras urgencias en Chile, no nos podemos quedar sin modificación de la Ley 21.020 por eso, porque urgencias van a existir siempre.
5.- ¿Considera adecuado aumentar las penas privativas de libertad para delitos de crueldad animal, o cree que esto podría generar problemas de proporcionalidad o efectividad?
Problemas de proporcionalidad existen desde hace muchos años en nuestro sistema penal. Tenemos delitos con penas infrahumanas, y este tiene una pena muy baja. El derecho penal existe para sancionar actos y no para prevenirlos, como se cree últimamente, porque eso no sirve. Pasó con la figura del femicidio: se crearon penas altísimas para que este delito disminuyera, y no pasó. De hecho, desde el punto de vista de la criminología, el femicida empieza con celos, amenazas, golpes y va evolucionando hasta concretar el delito; no comienza como un “criminal de sangre” desde el principio. Asimismo, con los actos psicopáticos: ellos suelen comenzar con animales, pero después sigue una persona. En ese sentido, es importante sancionar actos de crueldad animal tan grandes como, por ejemplo, el faenamiento de mascotas que han realizado algunas personas que han llegado al país, porque con estos actos no solo provocan sufrimiento animal, sino que también afectan la emocionalidad de las personas que lo presencian o son dueños.
Por eso, una pena de 540 días significa que la persona jamás se va a ir presa, nunca va a cumplir, jamás va a entender la gravedad del delito que cometió y, en cinco años, lo volverá a hacer o quizá incluso antes.
6.-¿Qué efectos cree que puede tener que la redacción de una ley dependa fuertemente de la opinión ciudadana y no solo del juicio de expertos jurídicos?
Hoy en día no tenemos expertos jurídicos redactando leyes. Un porcentaje importante del poder legislativo son personas con poco o nulos conocimientos legales, y, aún peor, sus asesores tampoco son juristas. Basta ser abogado o egresado de derecho para ser asesor legislativo, lo que no te convierte en un conocedor profundo del derecho. Pero, de igual manera, estas personas tienen sabiduría política importante.
Por tanto, no podemos otorgarle a la ciudadanía lo que es la carga legislativa de algo que desconocen porque esto va a ocasionar una cantidad de “leyes buenistas”, que buscan el bien efectivamente, pero sin entender los límites que tiene, porque las necesidades son muchas y los recursos del Estado son reducidos, y no se pueden entregar estos a la ciudadanía directamente para que decidan.
7.-Si una encuesta de consulta ciudadana incluye preguntas que podrían orientar al público hacia determinadas respuestas, ¿cree que esto compromete de manera significativa la legitimidad del proceso?
Por supuesto que sí. Las personas son influenciables, es lo mismo que sucede con las preguntas inductivas dentro de un proceso penal: están prohibidas y no se permiten hacer, porque va a generar una tendencia para que las personas otorguen una respuesta determinada o exacta que espera el interrogador.
Por lo mismo, para este tipo de consultas ciudadanas, las preguntas siempre deben ser abiertas y sin atisbo de ningún sesgo de inclinación hacia un lado u otro; de lo contrario, claramente invalida el proceso.
8.- ¿Qué infiere sobre la conciencia y prioridades de la sociedad chilena a partir de su interés en participar en procesos como la modificación de la Ley 21.020?
Respecto a las prioridades, es complicado saberlo, porque ¿cuántas otras consultas ciudadanas existieron paralelamente con esta como para entender que las personas prefirieron participar en esta encuesta y no en otras? Yo creo que muy pocas o ninguna.
Lo que si me llama la atención es la evolución que ha tenido la ciudadanía para querer participar en estos temas, puesto que actualmente vivimos en un país envejecido y con una tasa de natalidad muy baja, donde muchas personas o parejas sin hijos han comenzado a adoptar animales como parte de su familia, y me incluyo. De hecho, recuerdo que en los años 90’s era normal ver que los perros durmieran afuera con un trapo viejo, y hoy en día eso es casi inaudito. Aún existe, pero se ve en pequeños lugares de la ciudadanía y no en la mayoría. Por tanto, se nota que la gente lo tiene dentro de sus prioridades, y es un buen paso.
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