SEIA Y DISCRECIONALIDAD ESTATAL
Desarrollo económico y protección medioambiental: tensiones estructurales de un modelo en disputa
Claramente, nuestro sistema cumple un rol preventivo y eso es deseable y valioso. Con respecto a la discrecionalidad de la administración, ésta debe conocer los límites constitucionales y el administrado debiera tener la facultad de cuestionar cuando la ideología invierte el orden constitucional.
Por Cristian González Gómez, Universidad Santo Tomás
En Chile, la relación entre desarrollo económico y protección del medioambiente se ha convertido en uno de los ejes más tensionados del debate público. A más de dos décadas de la entrada en vigencia de la Ley N°19.300 y con un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) cada vez más exigido —tanto por la institucionalidad como por la ciudadanía—, surgen interrogantes sobre la eficacia real del modelo: ¿estamos frente a un sistema que previene el daño ambiental o a uno que entraba la inversión y judicializa los proyectos?
El aumento de conflictos, la irrupción de nuevos actores, la influencia de tratados internacionales como el Acuerdo de París y el Acuerdo de Escazú, así como las tensiones en torno al régimen de aguas, evidencian un escenario complejo donde confluyen normas, discrecionalidad administrativa y expectativas sociales crecientes. En este contexto, el debate sobre una eventual desregulación para agilizar proyectos reabre una pregunta de fondo: ¿es posible compatibilizar crecimiento económico y protección ambiental sin sacrificar certezas jurídicas ni estándares de resguardo?
Para profundizar en estas tensiones y explorar posibles caminos de equilibrio, conversamos en este contrapunto con Jaime Coutts Smart, Magíster en Derecho de la Empresa de la Universidad del Desarrollo, y Profesor de Derecho Administrativo y Derecho Ambiental de la Universidad Tomás, y con Santiago Acevedo Ferrer, Máster en Derecho Ambiental UNSW Sídney y Profesor de Derecho de Aguas de la misma casa de estudios, quienes analizan el impacto de este sistema regulatorio en lo ambiental, los conflictos económicos, normativa nacional frente a estándares internacionales, y en definitiva, cómo se puede equilibrar la inversión y crecimiento económico en Chile ante la protección del medioambiente.
Santiago Acevedo Ferrer
1.- La Ley N°19.300 ha consolidado un sistema general de protección ambiental en Chile. En su opinión, ¿ha logrado establecer un marco eficaz de resguardo del medioambiente o, por el contrario, ha generado tensiones con la tramitación de proyectos de inversión?
El diseño de la Ley 19.300 me parece que es adecuado. Por una parte, la ley lista los parámetros o actividades que deben ser evaluadas y el correspondiente reglamento operativiza lo anterior. El Servicio de Evaluación Ambiental pasa a ser el gran coordinador de la evaluación, apoyándose en organismos sectoriales especializados.
El problema no es de diseño sino de sentido de urgencia por parte de la autoridad y del establecimiento de criterios cambiantes que vuelven inviable la convivencia entre el desarrollo y la sustentabilidad.
2.- En relación con el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), ¿considera que cumple efectivamente un rol preventivo del daño ambiental o que, más bien, tiende a validar intervenciones estatales en la ejecución de proyectos? ¿Qué relevancia tiene en este contexto la discrecionalidad de la Administración?
Claramente, nuestro sistema cumple un rol preventivo y eso es deseable y valioso. Con respecto a la discrecionalidad de la administración, ésta debe conocer los límites constitucionales y el administrado debiera tener la facultad de cuestionar cuando la ideología invierte el orden constitucional (y natural) de que la naturaleza está al servicio del hombre y no al revés.
3.- Se observa un aumento en la judicialización de conflictos asociados al SEIA, con procesos extensos y, en ocasiones, resultados adversos, como en el caso Dominga. ¿Esto refleja una insuficiencia institucional? ¿Qué incidencia tiene la participación de nuevos actores, como organizaciones no gubernamentales?
El hecho de que exista la posibilidad de acceder a la justicia para dirimir un problema me parece sano. El problema es que la ley y la administración no tienen suficientes herramientas para descartar alegaciones que no tienen otro fin que dilatar o volver más costoso el desarrollo de proyectos. En mi práctica profesional me ha tocado conocer cosas tan absurdas como la intervención de “vecinos” de un proyecto emplazados a una distancia superior a la distancia que separa las ciudades de Santiago y Curicó. En este sentido, la normativa es ingenua porque no otorga herramientas para quedarnos con las alegaciones auténticas y descartar las fingidas.
4.- En el debate público actual, el Gobierno ha planteado la necesidad de desregular ciertos aspectos del sistema para agilizar proyectos de inversión. ¿A través de qué herramientas normativas podría avanzar el Ejecutivo en ese objetivo? ¿O resulta indispensable una reforma legal para lograrlo?
El sistema, tal como está puede ser utilizado con mucha más virtud. Pienso en mi auto, que en manos de un mejor conductor logra meterse por caminos y lugares que yo no imaginaba. El sistema necesita mejores conductores, que empaticen con la urgencia de sacar adelante inversiones, que redundan en bienestar material para miles de familias. Y la familia es el núcleo fundamental de la sociedad, de acuerdo con nuestra constitución.
5.- En cuanto a los tratados internacionales suscritos por Chile, como el Acuerdo de París y el Acuerdo de Escazú, ¿qué efectos jurídicos han tenido en el ejercicio de garantías constitucionales y en la interacción con los tratados de libre comercio? ¿Cómo se compara este enfoque con el modelo europeo?
Al no ser mi especialidad, prefiero no emitir opinión específica. Sólo me permito señalar que debemos abstenernos de suscribir tratados que distorsionen el orden constitucional de Chile, en el cual el centro es el hombre y la naturaleza está a su cuidado y servicio. Y esto se encuadra muy bien con la doctrina cristiana que nos enseña que Dios, en su bondad, creo el universo y puso en él al hombre para que lo labrar y custodiara.
6.- Otro foco de debate es el régimen de los derechos de aprovechamiento de aguas, especialmente en contextos de sequía. ¿La regulación del Código de Aguas ha contribuido a los problemas ambientales actuales, o estos responden más bien a cuestiones de distribución del recurso o al rol de la Dirección General de Aguas?
El sistema de aguas de Chile tiene particularidades únicas, es verdad. Pero al mismo tiempo ha sido la columna vertebral del desarrollo sanitario, agrícola y energético. No hay ninguna razón para desmantelarlo como se ha querido. De hacerlo, atentaremos o arriesgaremos esos rubros de los que todos vivimos y gozamos. En clases lo comparo con la lengua: nosotros hablamos castellano, otros el francés. ¿Cuál es mejor?—Opino que el castellano pero es difícil decir o sopesar. Pero desde el momento que nuestra lengua es el castellano y no es la fuente de conflictos (todo lo contrario), no hay ninguna razón para desmantelarla o intentar reemplazarla. Esto se llama, respeto por nuestra tradición cultural.
7.- Considerando que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho humano al agua, ¿cómo puede armonizarse este derecho con el modelo vigente de gobernanza hídrica en Chile?
Chile, sin necesidad de ese pacto, es un ejemplo en desarrollo sanitario a nivel mundial. No estoy de acuerdo en privilegiar un uso por sobre otro y en este sentido no comparto la reforma de 2022 al Código de Aguas. Todos los usos son igualmente importantes y humanos. Es humano el consumo, la alimentación y la energía que alimenta a un hospital y que, de noche, muy probablemente tiene una fuente hídrica.
8.- Dentro del sistema ambiental, diversos órganos del Estado cumplen funciones clave. ¿Cuáles son los límites de sus facultades, especialmente a la luz de normas como la Ley N°19.880, que consagra principios como celeridad, transparencia y economía procedimental?
Prefiero, más que hablar de límites, de principios inspiradores. Y me quedo con el Art. 1° de nuestra Constitución, que mandata al Estado a ponerse al servicio de la persona humana. Todo funcionario debe desvivirse por atender a las personas como el director técnico se desvive por su club y sus jugadores y las madres por sus hijos. Con esa mentalidad, aún nuestro sistema actual (perfectible, como lo es mi automóvil) puede ser muy funcional a la promoción del desarrollo y la generación de empleo y bienestar familiar.
9.- ¿Existen actualmente estándares técnicos claros y suficientes para la evaluación de proyectos en el SEIA? ¿Qué otros factores —jurídicos, sociales o políticos— inciden de manera relevante en este proceso?
Quisiera apuntar a que en muchas oportunidades (no en todas) las normativas de emisión no respetan los usos históricos o realidades anteriores. Pienso en la norma de ruido, que aplica indiscriminadamente a todos, incluso a establecimientos que dieron vida a los lugares en que se emplazan e incluso a un vecino que se viene a instalar de la noche a la mañana. Pienso que el respeto por las condiciones anteriores debiera traspasar toda la normativa de emisión.
10.- Finalmente, considerando el marco normativo vigente, los compromisos internacionales y la discrecionalidad administrativa, ¿cómo es posible redefinir un equilibrio entre crecimiento económico y protección ambiental? ¿Son realmente compatibles estos objetivos en el contexto actual?
Son completamente compatibles las dos cosas. Y tenemos ejemplos notables de desarrollos que, lejos de comprometer el cuidado del medioambiente, lo fomentan, a la par que el turismo. Sin dar nombres propios, pienso en ciertos embalses que atraen especies nuevas, promueven la gastronomía, hospedajes y generan nuevos balnearios. En esta materia, mi optimismo es total y se basa en la realidad que aprecio al ejercer mi profesión en algunas regiones del país.
Jaime Coutts Smart
1.- La Ley N°19.300 ha consolidado un sistema general de protección ambiental en Chile. En su opinión, ¿ha logrado establecer un marco eficaz de resguardo del medioambiente o, por el contrario, ha generado tensiones con la tramitación de proyectos de inversión?
La Ley N° 19.300 constituye, hasta hoy, el pilar del derecho ambiental chileno. Su principal mérito ha sido estructurar un sistema coherente de gestión ambiental, incorporando principios como la prevención, ventanilla única y el de la responsabilidad, y estableciendo instrumentos que permiten operativizarlos, en particular el SEIA.
Asimismo, su fortalecimiento institucional a partir de la Ley N° 20.417 con la creación del Ministerio del Medio Ambiente, el SEA y la SMA y el SBDyASP, ha permitido separar funciones normativas, de evaluación y de fiscalización, lo que ha contribuido a una mayor especialización del sistema.
Ahora bien, las tensiones que hoy se observan no derivan tanto del diseño de la legal, sino de su aplicación. En la práctica, la evaluación ambiental se ha transformado en un espacio donde convergen variables técnicas, jurídicas y sociales, lo que complejiza la toma de decisiones y, en ciertos casos, afecta la certeza jurídica.
La extensión de los procedimientos y el aumento de la judicialización como se ha visto en proyectos de alta connotación pública, evidencian que el sistema no siempre logra cerrar oportunamente los procesos.
La ley ha sido eficaz como marco general, pero enfrenta desafíos relevantes en su implementación, particularmente en términos de plazos y previsibilidad.
2.- En relación con el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), ¿considera que cumple efectivamente un rol preventivo del daño ambiental o que, más bien, tiende a validar intervenciones estatales en la ejecución de proyectos? ¿Qué relevancia tiene en este contexto la discrecionalidad de la Administración?
El SEIA es, por definición legal, un instrumento preventivo. Su lógica es clara: evaluar ex ante los impactos ambientales y condicionar la ejecución de los proyectos al cumplimiento de la normativa ambiental vigente.
En términos generales, ese objetivo se cumple – ahora bien ningún proyecto relevante puede ejecutarse sin una evaluación previa, lo que constituye un estándar básico de protección ambiental.
Sin embargo, en la práctica el SEIA opera como un mecanismo de habilitación, en cuanto permite el desarrollo de proyectos bajo ciertas condiciones. Esto no es contradictorio con su carácter preventivo, pero exige que las decisiones sean particularmente rigurosas en su fundamentación.
En este contexto, la discrecionalidad administrativa es inevitable, dada la naturaleza técnica de la evaluación. Siendo muy relevante que dicha discrecionalidad sea ejercida dentro de márgenes controlables: con criterios consistentes, motivación suficiente y sujeción a los principios de juridicidad y de la Ley N° 19.880.
Cuando esos estándares no se cumplen, se resiente la confianza en el sistema y aumenta la litigiosidad.
3.- Se observa un aumento en la judicialización de conflictos asociados al SEIA, con procesos extensos y, en ocasiones, resultados adversos, como en el caso Dominga. ¿Esto refleja una insuficiencia institucional? ¿Qué incidencia tiene la participación de nuevos actores, como organizaciones no gubernamentales?
El incremento de la judicialización no puede entenderse únicamente como una falla institucional; también responde a un diseño que amplía las posibilidades de impugnación.
Hoy, la RCA no opera sólo como un acto administrativo terminal en términos prácticos, sino como el inicio de una etapa de revisión que puede extenderse por varios años; esto tiene efectos directos en la certeza jurídica y en la planificación de inversiones.
La participación de organizaciones no gubernamentales ha fortalecido el control del sistema y ha permitido visibilizar impactos que, en ocasiones, no fueron suficientemente considerados – pero a su vez y lamentablemente, también ha contribuido a una litigiosidad más intensa.
La cuestión en este escenario, no es restringir el acceso a la justicia, sino mejorar la eficiencia del sistema recursivo tanto en sede administrativa como jurisdiccional, y fortalecer la especialización de los tribunales y propiciar mecanismos que permitan resolver controversias en etapas más tempranas.
4.- En el debate público actual, el Gobierno ha planteado la necesidad de desregular ciertos aspectos del sistema para agilizar proyectos de inversión. ¿A través de qué herramientas normativas podría avanzar el Ejecutivo en ese objetivo? ¿O resulta indispensable una reforma legal para lograrlo?
No somos partidarios de una desregulación - se debe tener presente que el Art. 19 N° 1 y N° 8 de la Constitución, establecen una obligación del Estado para el resguardo de la vida e integridad física como psíquica y garantizar un medio ambiente libre de contaminación de tal forma que no resulta admisible una desregulación.
No obstante, nos parece que el SEIA puede hacerse más ágil por medio de cambios a nivel legal como reglamentario y sin duda hay espacio para ello.
Consideramos que la modificación al DS. N° 40 es un paso en la dirección correcta y lo propio se deberá hacer con las normas legales contenidas en la Ley N° 19.300.
5.- Dentro del sistema ambiental, diversos órganos del Estado cumplen funciones clave. ¿Cuáles son los límites de sus facultades, especialmente a la luz de normas como la Ley N°19.880, que consagra principios como celeridad, transparencia y economía procedimental?
En el derecho ambiental chileno, los órganos que intervienen en el SEIA —como el SEA, las Comisiones de Evaluación, la SMA y los servicios sectoriales denominados OAECA - ejercen potestades sometidas al principio de juridicidad, por lo que sus actuaciones están estrictamente limitadas por la ley y por los principios de la Ley N°19.880.
El principio de legalidad impide actuar fuera de las competencias legales, de modo que la evaluación ambiental debe ceñirse a los criterios normativos y técnicos vigentes, sin imponer exigencias adicionales a las contempladas en la Ley ni arbitrarias cuando existan ámbitos de discrecionalidad.
A su vez, los principios de celeridad y economía procedimental obligan a la Administración a evitar dilaciones indebidas y trámites innecesarios, lo que resulta especialmente relevante en el SEIA frente a la reiteración de observaciones, pudiendo su infracción afectar la validez del procedimiento.
El principio de imparcialidad, y de transparencia y publicidad exigen decisiones objetivas y basadas en la probidad, y además motivadas y accesibles, garantizando la participación informada y evitando arbitrariedades.
A su vez, el principio de proporcionalidad limita las exigencias ambientales a aquellas que sean necesarias y adecuadas al impacto ambiental del proyecto.
Finalmente, el principio de impugnabilidad asegura el control de los actos administrativos, lo que obliga a la autoridad a dictar decisiones fundadas. En consecuencia, las facultades de los órganos ambientales están limitadas por la ley y por estos principios, resguardando tanto la protección ambiental como la certeza jurídica.
6.- ¿Existen actualmente estándares técnicos claros y suficientes para la evaluación de proyectos en el SEIA? ¿Qué otros factores —jurídicos, sociales o políticos— inciden de manera relevante en este proceso?
En el SEIA existen parámetros técnicos establecidos en la Ley N°19.300, su reglamento y diversas guías del SEA. No obstante, dichos estándares presentan niveles de indeterminación relevantes y no siempre se aplican de manera uniforme, lo que abre espacios de discrecionalidad técnica por parte de la Administración. Esto se traduce en criterios variables entre proyectos, reiteración de observaciones y una tendencia a elevar las exigencias, incluso en instrumentos como las DIA, afectando la predictibilidad del proceso evaluativo.
Desde el ámbito jurídico, el sistema de reclamaciones administrativas y judiciales permite extender los procesos y reabrir discusiones ya abordadas en sede técnica. En el plano social, la participación ciudadana y los conflictos territoriales adquieren un peso significativo, influyendo en el desarrollo y resultado de la evaluación más allá de consideraciones estrictamente técnicas.
Por último, existen también factores político-institucionales que impactan el funcionamiento del SEIA. En conjunto, estos elementos evidencian que, si bien el sistema cuenta con bases técnicas, su aplicación práctica está fuertemente condicionada por variables externas, lo que incide en la certeza jurídica y estabilidad de las decisiones.
7.- Finalmente, considerando el marco normativo vigente, los compromisos internacionales y la discrecionalidad administrativa, ¿cómo es posible redefinir un equilibrio entre crecimiento económico y protección ambiental? ¿Son realmente compatibles estos objetivos en el contexto actual?
El equilibrio entre crecimiento económico y protección ambiental en Chile debe basarse en el principio de desarrollo sostenible, que busca compatibilizar ambos objetivos y no oponerlos. Para ello, es clave que la evaluación ambiental se apoye en reglas claras, criterios técnicos consistentes y decisiones debidamente fundadas, limitando la discrecionalidad administrativa y aumentando la certeza jurídica.
En este contexto, crecimiento y protección ambiental son compatibles, pero solo si el sistema garantiza previsibilidad, decisiones oportunas y un adecuado equilibrio entre control ambiental y desarrollo de inversiones.
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