Control de identidad en Chile: entre la eficacia policial y los límites del Estado de Derecho

1.-****¿De qué manera cree usted que el control de identidad tensiona el principio constitucional de libertad personal y seguridad individual consagrado en el artículo 19 N° 7 de la Constitución?

El control de identidad constituye una herramienta entregada a las Policías, conforme al cual, pese a la inexistencia de alguna de las circunstancias de flagrancia, resulta posible y legítimo, no sólo la exigencia de acreditación de identidad, si no de la revisión de sus vestimentas y artículos que lleve consigo, aquello en principio, pareciera estar en tensión con el principio de libertad personal, no obstante ello, tampoco se puede abandonar el hecho de que pueden existir elementos objetivos que den cuenta de la participación o intervención de una persona, en un hecho de naturaleza delictiva, sobre la cual el Estado también tiene una responsabilidad de persecución y averiguación, para con ello fomentar la paz social. Es así, que el Estado para evitar que esa posible tensión, lesione arbitrariamente derechos constitucionales de las personas, es que lo ha regulado a punto tal, que exige que no sea la mera sospecha o buen olfato policial el que opere, si no que deben existir elementos insisto concretos, como una señal, rastro o signos evidentes que lo vinculen con algún ilícito, con ello entonces, aquellos temores de que esta herramienta se constituya en una de uso sin límite policial, se le ha establecido un marco legal, que permite evitar dicha tensión y con ello al Estado cautelar la paz social.

2.- ¿Considera usted que es compatible el control de identidad preventivo (Ley N° 20.931) con el principio de presunción de inocencia, al prescindir de indicios objetivos de delito?

En cuanto a la consulta acerca de si el control de identidad preventivo de la Ley 20.931, contemplado básicamente en su artículo 12, afecta el principio de inocencia, toda vez que no requiere indicio alguno, al respecto algunas precisiones de porque no pareciera ocurrir aquello. Primero porque este control, inicialmente no pretende vincular a una persona con algún delito, más solo corroborar su identidad, no facultando en modo alguno revisión de sus vestimentas o pertenencias, y corroborado aquello, la persona controlada, puede continuar sus quehaceres, de ahí que sólo se puede proceder a su detención en la medida que ostente alguna orden de detención, lo que por su parte, no solo permite hacer efectiva la ley procesal penal, sino además las propias resoluciones judiciales, que precisamente construidas sobre fundamentos han derivado en la decisión de que sean puestas a disposición de la justicia.

Con todo, y de manera de amparar derechos constitucionales de las personas, como lo es de la presunción de inocencia, de todos modos se ha construido, bordes o fronteras para su utilización, como lo es el límite del tiempo de su duración, o excluir a los menores de edad de este control y en particular se ha limitado incluso el lugar donde las Policías pueden hacer uso de la misma, restringiéndolo a lugares públicos o privados de acceso público, lo que un sentido a que esta institución, en cuanto al principio de inocencia y su no afectación, ya que no constituye una búsqueda de fuentes o medios de prueba que establezcan una responsabilidad penal, sino simplemente que una resolución judicial fundada y que ha dispuesto una orden de detención sobre el controlado, logre ser efectiva.

Con todo, sin duda donde puede generar mayor cuestionamiento en la interrogante planteada, tiene que ver con un ámbito donde permanentemente Carabineros ha tenido mayores facultades, como lo es en el control del tránsito, que le habilitan siempre a revisar documentación, más con esta norma, hoy además se puede revisar incluso lo que se encuentra dentro del automóvil como también equipajes y bolsos, de lo que nace necesariamente una pregunta y es considerando la inmediatez en la obtención de evidencias y pruebas, que por su parte un vehículo por su especial función, permite rápidamente poder ocultar las mismas, de modo entonces que un actuar rápido y amparado en el derecho, es una respuesta necesaria para efectos de propender a la paz social, frente a la no solo proliferación de delitos, si no que además frente a la gravedad de los mismos.

3.- ¿Cuáles son las diferencias constitucionalmente relevantes entre el control de identidad investigativo del artículo 85 del Código Procesal Penal y el control de identidad preventivo?

Debemos partir de la base de que tanto el control de identidad investigativo del artículo 85 como el control de identidad preventivo del artículo 12 de la ley 20931, necesariamente implican una restricción a la libertad ambulatoria de las personas, toda vez que deben someterse a este control que ejerce la autoridad representada por Carabineros. Ambas tienen, a mi juicio, un grado de intensidad de afectación que es distinta, y con un marco de exigencias también distinto.

En el caso del control de identidad del artículo 85, no sólo habilita a Carabineros y a las policías en general a requerir de nosotros algún documento identificatorio, sino que en la medida que demostremos, la existencia de un indicio, entendiendo por aquel todo signo o evidencia, rastro, huella o señal, que permita vincular a una persona con un hecho delictivo, no puede si no entendido como la puerta que permite el ingreso a la revisión, no solo de vestimenta, sino que también incluso de bolso o equipajes que puedan mantener consigo la persona. Distinto es el caso del control de identidad preventivo del artículo 12 de la ley 20931, porque en ese en esa figura, lo que estamos tratando de fomentar finalmente es que aquellas personas que registran una orden de detención sean puestas a disposición de un tribunal, sin que ello implique por una parte, la búsqueda de antecedentes o elementos o pruebas que vinculen a una persona con un delito, sino que simplemente lo que vamos a requerir es su cédula u otro documento Identificatorio, para que luego de ingresados en todo el sistema se establezca si es que tiene o no una orden. Por tanto, efectivamente, el artículo 85, en principio, claro está, tiene un margen de aplicación y de aceptación y principio mayor al que promueve el control de identidad preventivo.

Si la problemática que ha estado nuevamente en esta comparativa de lo que tiene que ver con el control de identidad preventivo dentro del ámbito del control vehicular en relación con el control de identidad del artículo 85, puesto que este último precisamente exige la existencia de un signo huella, un indicio del fondo para poder practicarlo, mientras que en el caso del control de identidad vehicular no lo requiere. Las explicaciones pueden estar construidas desde el punto de vista de la política criminal, puede estar construida desde el punto de vista de hacer de la investigación una actividad más eficaz, pero evidentemente que sí en este caso, va a ser una institución probablemente un tanto más compleja en su estructura, precisamente dado que es indiscutible que hay una afectación mayor de garantía en el control de identidad preventivo.

4.- ¿En qué medida la amplia discrecionalidad policial en el control de identidad preventivo vulnera el principio de igualdad entre la ley y favorece prácticas discriminatorias?

Responder afirmativamente a esta pregunta implica aceptar de que el ejercicio por parte de los funcionarios policiales de esta institución no puede sino ser entendida a la luz de un acto arbitrario. Por lo demás, como se ha dicho, este control de identidad preventivo tiene distintos diversos planos y además, también tiene todo un régimen que lo regula de tal manera, que esta discrecionalidad que se utiliza en la pregunta tiene bastantes bemoles u obstáculos. En el ejercicio policial, por ejemplo, como se ha mencionado, hay límites en cuanto a los lugares en que se puede ejecutar, hay límite en cuanto a la edad de la persona que va a ser controlada, hay límite en cuanto a las facultades que provee el mismo control de identidad preventivo, por lo tanto, plantear desde ya de que esta institución favorece prácticas discriminatorias, evidentemente que no, porque lo que hace precisamente esta institución es permitir que aquellas resoluciones judiciales, que contienen una orden que no ha podido ser cumplida, pueda conforme a ella desarrollarse y ejecutarse. En eso no puede haber digamos discriminación, sino que muy por el contrario, lo que hay es el correcto ejercicio de uno de los poderes del estado, de tal manera que esta institución de hecho y llevándola incluso al plano de lo que tiene que ver con el ámbito del control vehicular, hemos visto y hemos podido saber incluso a través de los medios de comunicación de que se ha ido cada vez ampliando el ámbito de acción de esta facultad en orden a poder realizar estos controles vehiculares, no tan solo en comunas más vulnerables, sino que también en aquellas que tienen una característica totalmente contrario. Por ende, no me parece, que haya con esta institución favorecimiento de prácticas discriminatorias, precisamente fundado en la amplia regulación que en la propia ley hace de sí misma.

5.- ¿Considera que puede justificarse constitucionalmente una restricción a la libertad personal basada únicamente en fines preventivos de seguridad pública?

Considero que la pregunta en los términos que se formula da una mirada un tanto restringida de lo que son las labores del Estado. Ello porque da a entender de que una restricción a la libertad personal no podría basarse simplemente en fines de carácter preventivo de seguridad pública. Más aún, cuando precisamente, nos colocamos en el escenario de estos fines preventivos, debemos considerar que hay un fin último que no está integrado en la pregunta y que parece que sería importante que lo incluyera, como lo es la Paz social. Así, establecer este concepto de paz social no es baladí ello porque permite una convivencia pacífica, una coexistencia que nos permite integrarnos y donde los valores sociales y los valores jurídicos, los bienes jurídicos, puedan ser respetados de una manera tal, que nuestro día a día social evidentemente tenga de parte del Estado una especial protección. Por lo tanto, cuando estamos planteando la idea de una restricción a la libertad personal, tenemos que realizar el análisis no en un versus de restricción de libertades a un mero concepto de seguridad pública, sino que lo tenemos que hacer con un versus, más bien a los bienes jurídicos que de fondo se ven protegidos con ocasión de estas restricciones. De carácter personal, así las cosas, claro que esta resulta plausible, fundamentada y necesario que se establezcan restricciones, en la medida que ellas sean reguladas.

6.- ¿Qué rol cumple el principio de proporcionalidad en la evaluación de la constitucionalidad del control de identidad y cómo se aplica a sus distintas modalidades?

Sabemos que el principio de proporcionalidad es una herramienta del Derecho Constitucional moderno, a través del cual se intenta, por cierto, limitar los abusos que puede haber de parte del Estado en el uso de sus facultades limitadoras de los derechos fundamentales de las personas, Así, lo que busca entonces es que toda institución jurídica que afecte o ponga en riesgo un derecho fundamental, lo haga de la manera más restringida posible y en el contexto de presupuestos mínimos y requisitos para su ejercicio. Es por ello y como lo hemos venido explicando a través de las preguntas anteriores, precisamente lo que se observa es que efectivamente, cuando se han establecido instituciones tales como tanto el control de identidad investigativo como el control de identidad preventivo, es que se exigen presupuestos para que puedan ser utilizadas estas instituciones. Así, en el caso del control de identidad investigativo, pasa a ser imprescindible la existencia de al menos un indicio, lo cual evidentemente constituye una restricción, un obstáculo para el Estado a la hora de poder hacer uso de esta institución. Y en el caso del control de identidad preventivo pasa otro tanto. Quizás no hablamos de un indicio, pero sí vamos a hablar de, por ejemplo, que no podemos aplicarlo a menores de edad, que no podemos aplicarlo en todo lugar, sino que en aquellos lugares públicos, de privados de libre acceso al público, en fin, hay evidentemente restricciones que están establecidas por el legislador precisamente en este en este interpretación que lo que busca es regular y delimitar y limitar lo que es la aplicación de estos hábitos que pueden afectar derechos fundamentales de las personas; en ese contexto, por lo tanto, nos parece que estos elementos que componen y que se transforman en exigencia de ambas tipos de control, vienen precisamente a cumplir con este rol de idoneidad, necesidad y proporcionalidad que son elementos básicos o sus principios de este principio de para efectos de una regulación adecuada de este ejercicio del poder punitivo.

7.- ¿Cómo ha abordado la jurisprudencia chilena los límites del control de identidad y que estándares ha intentado fijar para evitar arbitrariedades?

En los años en que ha estado vigente tanto el control de identidad preventivo como el control de identidad investigativo, se ha entendido que ambas instituciones son de derecho estricto lo que supone evidentemente interpretarlos de una manera restrictiva, lo que implica a su vez por lo tanto de que el ámbito de aplicación tiene que ser muy definido muy preciso de manera tal de evitar evidentemente con esta institución generar una mayor tensión con los derechos y garantías de las personas; en ese sentido por lo tanto que se han establecido ciertos elementos que parecieran ser criterios relevantes, que sirvan para establecer la posibilidad de uso de esta facultad de las policías, así, aspectos tales como por ejemplo la objetividad es decir si nos colocamos en el plano del control de identidad investigativo este indicio tiene que ser algo que no emane simplemente de una mera intuición sino que tiene que ser algo corroborarle, perceptible sino por los sentidos a lo menos intelectualmente pero que requiera o permita ser corroborados, de ahí nace por lo tanto también un segundo principio que de alguna manera ha tratado de establecer e imponer la jurisprudencia chilena en cuanto a que este indicio aunque sea único pueda ser de una u otra manera analizado a la luz de factores que permitan dar credibilidad verosimilitud y con ello corroboración al mismo de esta manera por lo tanto estos principios no vienen sino dar cuenta precisamente de esta actividad jurisdiccional tendiente a delimitar la actividad de en este caso el control de identidad investigativo

Por su parte, lo que tiene que ver con el control de identidad preventiva que tiene un contenido distinto con facultades que otorgan al a la policía la posibilidad de requerir de cualquier persona su identidad es evidentemente una facultad que tiene un menor contenido estructural que la anterior, en ese contexto por lo tanto, fallos de las Cortes y de la Excelentísima Corte Suprema lo que han buscado de alguna manera es restar todos aquellas situaciones que puedan verse vinculadas con situaciones discriminatorias o en las que simplemente la policía se aprovechen de aquella institución para efectos de poder desarrollar otras facultades no amparadas por la misma; entonces significa por lo tanto de que sí un policía hace uso del artículo 12 de la ley 20931 y aquello lo utiliza para efectos de poder revisar vestimenta mochilas y equipaje evidentemente que la respuesta tendrá en sentido de declarar aquella actuación como nula en eso también ha sido bastante riguroso y evidentemente también en cuanto a que esta institución se ha utilizado de manera en términos totales de que no nazca simplemente de un objetivo x meramente discriminatorio sino que tenga de alguna manera un contenido, con un objetivo cuál es la determinar simplemente la identidad de una persona y verificar con ello además si que tiene alguna orden de detención vigente

8.- ¿Qué obligaciones impone el bloque de constitucionalidad y los tratados internacionales de derechos humanos al Estado chileno en materia de control policial de identidad?

La presente interrogante planteada en cuanto a cuál es este bloque de constitucionalidad y cuáles son los tratados internacionales que puedan tener algún grado de resolución en lo que tiene que ver con los controles policiales de identidad, lo cierto es que efectivamente lo hay de hecho nuestra constitución establece junto con el catálogo de derecho y garantía sino además hay una integración por la vía del artículo quinto y segundo la constitución de aquellos tratados internacionales que hayan sido ratificados por chile que se mantengan vigentes de tal manera entonces de que también vamos a encontrar normas en este contexto y adelanto desde ya probablemente ellas limitadoras también de las facultades que puedan tener las policías y el Estado a través de las policías en la investigación de delitos.

En ese contexto parece necesario refrescar o recordar ciertos Tratado Internacionales como la Convención Americana y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que establecen que nadie puede ser sometido a detenciones o prisiones arbitrarias y en ese contexto evidentemente que tanto el control de identidad preventivo como el investigativo, el legislador se ha preocupado de establecer la límites o un contenido que implique restringir absolutamente todo tipo de arbitrariedad en su aplicación; en ese escenario por ende se hacen exigencias, como los indicios en el control de identidad investigativo o se delimitan los ámbitos de aplicación en el caso de control de identidad preventivo.

Es relevante en materia de derecho internacional y que por medio de tratados chile sea vinculado tiene que ver con el principio de reserva legalidad que es un principio que está presente en todos los ámbitos del derecho penal y por cierto también en parte o aspecto relevante del derecho procesal penal y en ese contexto por lo tanto todo lo que tenga que ver con el control de identidad en cualquiera de sus 2 vertientes han requerido de que ya estén establecidas expresamente toda vez que evidentemente son excepción a las garantías constitucionales y que luego además de ser reconocida también se establezca con toda precisión cuáles van a ser sus ámbitos de acción de vigencia y aplicación

Finalmente indicar que también se incorporan por la vía de la convención americana de derechos humanos que en la aplicación de esta institucionalidad como también de otras el hecho de que no pueda haber una aplicación que tolere o fomente la discriminación muy por el contrario la aplicación tiene que ser estricto derecho lo que implica delimitar absolutamente su ámbito de vigencia desde esa perspectiva por lo tanto incluso restringirlo de aplicación por ejemplo a menores de edad o a niños que es lo que también ha a propósito por ejemplo del control de identidad preventivo se excluye expresamente en el artículo 12 de la ley 20931

9.- ¿Cree usted que es constitucionalmente admisible la aplicación del control de identidad a personas pertenecientes a grupos especialmente protegidos, como adolescentes o personas en situación de vulnerabilidad social?

A mi juicio para responder esta consulta debemos distinguir entre el control de identidad investigativo y el control de identidad preventivo en relación al primero es decir el investigativo lo cierto es que la pregunta no ha de enfocarse en sí debe haber algún grupo de exclusión en su aplicación esto porque las policías se encuentran desarrollando actividades propias de sus funciones y así de advertir que una persona ha tenido que ver o desarrollado algún indicio que vincule a esa persona con un crimen o simple delito en ese sentido es obligación de aquel policía actuar en la averiguación y establecimiento de la verdad que se pretende

En el caso por lo tanto del control de identidad preventivo en donde las policías no requieren de un indicio su actuación debe sujetarse a las exigencias propias de la misma y también encuadrarse dentro de las normas constitucionales y de las que emanen de tratados internacionales celebrados por chile y que se encuentren ratificados y vigentes en nuestro país en ese orden de ideas nuestra legislación ha restringido y no tolera ni permita que se aplique por ejemplo un control de identidad preventivo a menores de edad de tal manera entonces de evitar precisamente que las policías pudiesen centrarse en el ejercicio de esta actividad en este grupo etario para con ello buscar pretender la respuesta a órdenes de detención que pudiesen estar pendientes ese mismo espíritu aun cuando no esté recogido expresamente en nuestra legislación debiese de ser aplicado a las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad social luego entonces el legislador nos dirá que en principio no hay una restricción para la práctica de esta figura en relación a este grupo social así por lo tanto las personas y los policías pudiesen ejercer esta facultad si no más con los límites que la propia institución impone que ésta se desarrolle en un lugar público o de libre acceso público y que tenga por finalidad única y exclusivamente con solicitar corroborar la identidad y con ello verificarse que existe o mantiene alguna orden de detención con ello por lo tanto esta institución más allá del grupo social en que se aplique tendrá un objetivo claro y preciso con ello de esa manera evitar precisamente todo acto arbitrario y discriminatorio.

10.- ¿Considera usted que puede sostenerse la legitimidad constitucional del control de identidad preventivo a la luz de su cuestionada eficacia real en la persecución y prevención del delito?

La legitimidad de la institución del control de identidad preventivo nace de la necesidad del estado de propender hacia La Paz social y el bien común en ese orden de ideas, el control de identidad preventivo cumple un rol relevante más allá de un aspecto meramente estadístico su rol está estrechamente vinculado con permitir que resoluciones judiciales debidamente fundamentadas como lo son las órdenes de detención no sean letra muerta en el tiempo sino que por esta vía puedan los policías acercarse a todas aquellas personas cualquiera sea su sexo color raza a responder por su ausencia a alguna incomparecencia judicial y con ello entonces permitir que los procesos judiciales sean tramitados dentro de un plazo razonable y prudente de tal manera entonces que esta institucionalidad del control de identidad preventivo puede enmarcarse perfectamente dentro del contexto de un debido proceso garantía también de carácter constitucional y que hace entonces posible y eficaz el cumplimiento de las resoluciones judiciales por medio de una pesquisa aleatoria y no discriminatorio de personas que pudieren presentar una vez determinada su identidad si es que cuentan o no con una orden que pese sobre ellos de búsqueda es por eso que sí ostenta esta institucionalidad una legitimidad constitucional y es por eso que ella ha de ser y debiese ser tolerada su aplicación en el tiempo por cuanto permite acercar a aquellas personas rebeldes al proceso que las vincula.

11.- ¿Corresponde a una interpretación restrictiva por parte de los tribunales o una reforma legal para establecer límites constitucionales claros al control de identidad en Chile?

Hoy a la luz de la utilidad y eficacia de las instituciones de control de identidad vigentes hoy en chile y que de una u otra manera nuestra juris ciencia ha tenido un pronunciamiento qué ah permitido bajo ciertos criterios como los vistos de proporcionalidad no discrimina nación entre otros hacer una aplicación de ellas justa y eficaz para la finalidad por la cual fueron creadas y asimismo delimitado su campo de acción por medio de requisitos y del establecimiento de ámbitos de acción y exclusión de personas es que pareciera a mi juicio hoy razonable que continúe siendo nuestro tribunales los que por medio de sus resoluciones judiciales permitan dar una interpretación restrictiva a la norma en cuestión de tal manera qué un cambio legislativo más bien y más allá de querer estructurar o fijar un estándar casuístico de situaciones que pudieran ser enmarcadas a la luz de estos controles de identidad pareciera qué aquello redundará en una infructuosa creación normativa generando ámbitos de impunidad generando una desestabiliza utilización en La Paz social y con ello por cierto en la investigación de los delitos qué entonces aparece como necesario e imprescindible que la normativa actual que de entonces en manos de nuestros tribunales para qué por medio de la jurisprudencia nos permiten delinear y actualizar y permitir la correcta aplicación de estas instituciones.