Regularizar para controlar: irregularidad migratoria, procedimiento administrativo y autoridad estatal

En Chile, la irregularidad migratoria suele discutirse como si fuera únicamente un problema de frontera, de control policial o de voluntad individual. Esa lectura es políticamente rentable, pero institucionalmente insuficiente. Permite identificar responsables simples, ofrece consignas de alto impacto y evita mirar un punto más incómodo: una parte de la irregularidad también expresa un déficit estructural de gobernanza pública.

El problema no es solo si Chile debe regularizar o expulsar, sino si la Administración cuenta con procedimientos capaces de transformar una situación de hecho en una relación jurídica gobernable. Esa es la cuestión de fondo. Porque un Estado que no registra, no documenta, no resuelve y no distingue adecuadamente entre trayectorias migratorias diversas no controla más: controla peor.

No toda persona en situación irregular ingresó clandestinamente. No toda irregularidad deriva de una decisión deliberada de sustraerse del ordenamiento jurídico. Existen trayectorias más complejas: personas que ingresaron regularmente y no lograron renovar a tiempo; niños, niñas y adolescentes que dependen de la gestión documental de adultos; trabajadores insertos en economías precarias; mujeres cuya autonomía migratoria se ve condicionada por relaciones de dependencia o violencia; personas que enfrentan demoras, barreras digitales, exigencias documentales difíciles de cumplir o información pública fragmentada. Reducir todo ese universo a una categoría homogénea de infracción es jurídicamente pobre, administrativamente ineficaz y políticamente irresponsable.

El Estado tiene derecho —y deber— de regular la migración. Nadie serio podría sostener lo contrario. La pregunta no es si el Estado debe controlar, sino qué tipo de control es compatible con un Estado de Derecho democrático. Un control que solo identifica, sanciona o expulsa, pero que no logra registrar, documentar, resolver solicitudes y ordenar trayectorias administrativas, no es un control robusto: es un control incompleto.

La Ley N°21.325 de Migración y Extranjería no creó una institucionalidad para administrar sospechas, sino para regular el ingreso, la estadía, la residencia, el egreso y el ejercicio de derechos y deberes de las personas extranjeras. Esa arquitectura normativa supone algo elemental: para exigir deberes debe existir una relación administrativa posible entre la persona y el Estado. Donde no hay registro, no hay trazabilidad. Donde no hay documentación, se debilita la fiscalización. Donde no hay respuesta oportuna, aumenta la informalidad. Donde la Administración no resuelve, la irregularidad deja de ser solo una infracción individual y pasa a revelar también una brecha de capacidad estatal.

Desde una perspectiva jurídico-administrativa, la regularización no debiera entenderse como indulgencia. Tampoco como premio. Menos aún como renuncia a la soberanía. La regularización es, ante todo, una técnica de gobierno. Permite identificar, ordenar, exigir, fiscalizar e integrar a quienes ya se encuentran en el territorio nacional. Su racionalidad no es sentimental, sino institucional: transformar una presencia opaca en una relación jurídica visible.

Por eso resulta tan limitada la oposición binaria entre regularizar y controlar. En realidad, la regularización bien diseñada es una forma de control. No lo debilita: lo hace posible. Un Estado que desconoce quiénes están en su territorio, dónde viven, en qué trabajan, con quiénes residen, qué vínculos familiares tienen o qué necesidades administrativas presentan no es un Estado más fuerte; es un Estado más ciego.

La discusión pública chilena ha tendido a confundir firmeza con endurecimiento. Pero en materia migratoria la firmeza no consiste en multiplicar declaraciones, sino en construir procedimientos eficaces, criterios claros, información accesible, interoperabilidad institucional y tiempos administrativos razonables. La autoridad no se mide solo por su capacidad de negar o expulsar; también se mide por su capacidad de resolver.

Aquí el marco constitucional y administrativo chileno ofrece una clave especialmente relevante. La Constitución no concibe al Estado como una estructura indiferente frente a las condiciones reales de vida de las personas, sino como una organización puesta al servicio de la persona humana y orientada al bien común. Esa servicialidad no es una fórmula decorativa: exige que la acción estatal sea capaz de producir condiciones efectivas de orden, protección y cumplimiento normativo. A su vez, la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado impone principios de eficiencia, eficacia, coordinación, responsabilidad, transparencia e impulsión de oficio. Es decir, el Estado no solo debe actuar dentro de la ley; debe actuar bien, oportunamente y de manera coordinada.

La Ley N°19.880 profundiza esa exigencia. El procedimiento administrativo chileno no es una sucesión discrecional de trámites. Está sometido a principios como celeridad, conclusividad, economía procedimental, imparcialidad, inexcusabilidad, transparencia y publicidad. Aplicados al campo migratorio, esos principios obligan a mirar la irregularidad con mayor densidad jurídica. Si el Estado exige a las personas cumplir con reglas, debe ofrecer procedimientos comprensibles, oportunos y efectivamente disponibles. Si una solicitud queda atrapada en demoras prolongadas, exigencias cambiantes o canales inaccesibles, puede llegar a configurar una omisión administrativa o una falta de servicio, cuya responsabilidad institucional no puede desaparecer detrás de la comodidad del reproche individual.

La irregularidad migratoria, además, tensiona directamente el principio de igualdad ante la ley. Una persona sin situación migratoria regular no desaparece del territorio ni de la vida social. Trabaja, arrienda, se enferma, tiene hijos, usa transporte público, interactúa con servicios locales y, muchas veces, paga impuestos indirectos como cualquier habitante. Sin embargo, su vínculo con el Estado se vuelve precario, discontinuo o temeroso. Esa precariedad genera zonas de desigualdad material que tensionan el contenido esencial del derecho a la igualdad ante la ley. El estatuto administrativo de la irregularidad no puede terminar por vaciar de contenido los derechos fundamentales mínimos que la Constitución reconoce a toda persona por el solo hecho de ser tal, sin distinción de su situación migratoria.

Nada de eso fortalece el orden público. Al contrario: lo erosiona.

Una política migratoria constitucionalmente seria debe abandonar dos ficciones. La primera es la ficción punitiva: creer que la irregularidad se resuelve solo aumentando sanciones. La segunda es la ficción declarativa: creer que basta invocar derechos o endurecer discursos para resolver problemas administrativos complejos. Ambas son incompletas. La primera ignora que la sanción carece de eficacia jurídica y material sin una capacidad operativa correlativa. La segunda subestima que, sin institucionalidad, datos, procedimientos y capacidad operativa, los derechos y deberes pierden fuerza normativa e imperatividad, quedando expuestos a la retórica.

Regularizar no puede significar abrir una puerta indiscriminada ni borrar obligaciones. Debe significar establecer criterios públicos, verificables y exigentes: identidad acreditada, ausencia de antecedentes penales relevantes, arraigo, vínculos familiares, inserción laboral, situación de niños, niñas y adolescentes, colaboración con la autoridad, cumplimiento de obligaciones cuando corresponda y compromiso con las normas del país. La regularización no debe ser automática; debe ser administrativa, fundada y controlable.

Pero tampoco puede ser excepcional hasta el absurdo. Si el Estado acumula trayectorias irregulares y luego se limita a declarar que todas ellas son expulsables, el resultado no es autoridad: es impotencia administrativa. Ningún sistema público serio puede expulsar masivamente a todas las personas en situación irregular, ni política, ni operativa, ni diplomáticamente. Persistir en esa premisa solo produce frustración ciudadana, incentiva discursos maximalistas y posterga soluciones posibles.

La pregunta jurídicamente relevante no es si Chile debe tener reglas migratorias. Debe tenerlas. La pregunta es si esas reglas son aplicables, proporcionales, conocidas, ejecutables y compatibles con los principios generales de la Administración del Estado. Una norma que el Estado no logra implementar bien termina perdiendo fuerza normativa. Y una política pública que amplifica irregularidad por rigidez, demora, fragmentación o falta de coordinación no puede presentarse luego como ajena al desorden que administra.

En este punto, los municipios ofrecen una lección que el nivel central no siempre quiere escuchar. Son ellos quienes enfrentan cotidianamente las consecuencias concretas de la irregularidad: demandas sociales, problemas de convivencia, falta de documentación, niños y niñas sin trámites resueltos, mujeres expuestas a dependencia económica o violencia, trabajadores informales, tensiones barriales y dificultades de acceso a servicios. La política migratoria se diseña nacionalmente, pero sus fallas aterrizan localmente. Por eso, cualquier estrategia seria de regularización requiere coordinación multinivel, información compartida y apoyo técnico a los territorios.

No se trata de debilitar la frontera. Se trata de entender que la frontera no agota la política migratoria. El Estado también se juega su autoridad en la ventanilla, en la plataforma digital, en el plazo de respuesta, en la coherencia de sus criterios, en la coordinación entre servicios y en la capacidad de distinguir entre amenaza real, infracción administrativa, vulnerabilidad social y trayectoria de arraigo.

La discusión pública necesita más rigor. Regularizar no equivale a premiar al infractor. Expulsar no equivale siempre a recuperar soberanía. Controlar no significa necesariamente restringir. Y reconocer derechos no implica renunciar a exigir deberes. La madurez institucional consiste precisamente en salir de esas simplificaciones.

La irregularidad migratoria es un problema serio. Pero por lo mismo no merece respuestas teatrales. Merece una política jurídicamente fundada, administrativamente viable y constitucionalmente responsable. Si el Estado quiere exigir orden, debe producir orden. Si quiere controlar, debe conocer. Si quiere sancionar, debe distinguir. Si quiere integrar, debe documentar. Y si quiere gobernar la migración, debe asumir que la regularización, lejos de ser una concesión débil, puede ser una de las herramientas más serias para reconstruir autoridad pública.

El verdadero dilema no es regularización o control. El verdadero dilema es entre una política migratoria que administra la realidad y otra que se limita a declamar sobre ella.

Sergio Valderrama

Trabajador Social

Ex jefe del Departamento de Inclusión del Servicio Nacional de Migraciones

Magíster en Gobierno y Sociedad