Responsabilidad del Estado-Administrador por inactividad administrativa en la fiscalización

El problema

Una nota característica de la responsabilidad del Estado-Administrador que la diferencia de la responsabilidad civil extracontractual, radica en que mientras en esta última la inactividad es excepcionalísima; en la primera no sólo se sitúa a la par de la actividad sino que, cada vez más, adquiere mayor protagonismo. La razón de ello radica en que mientras en el Derecho Civil rige la “lógica del egoísmo”, conforme a la cual nadie está obligado a sacrificar lo propio en beneficio de otros; en el Derecho Administrativo rige el “principio de servicialidad”, conforme al cual el Estado/Administración está al servicio de la persona humana. Así, la Administración, conforme al Ordenamiento Jurídico, tiene múltiples deberes de actuación, directos o indirectos (o implícitos); y esto es aun más patente en el contexto de las sociedades actuales singularizadas por múltiples e importantes actividades riesgosas desarrolladas por terceros, lo que se trasunta en múltiples deberes de fiscalización que a aquella corresponden, de acuerdo a la ley, a fin de que tales actividades no ocasionen daños a las personas[1].

Ahora bien, admitir un concepto muy amplio de la inactividad administrativa, y, consecuentemente, un régimen amplio de responsabilidad del Estado-Administrador en esta materia, podría desvirtuar este instituto hasta convertirlo, en los hechos, en un seguro a cargo del erario público, y en beneficio de los terceros que materialmente han ocasionado los daños; en cuyo caso estos últimos no tendrían incentivo alguno para actuar diligentemente a fin de evitarlos. Asimismo, admitir un concepto muy restringido de la inactividad administrativa, y, consecuentemente, un régimen de responsabilidad del Estado de imposible acceso en esta hipótesis, se traduciría en que la Administración no tendría incentivo alguno para actuar diligentemente en términos de evitar la ocurrencia de daños (ocasionados materialmente por terceros).

De ahí que sea muy necesario determinar qué es la inactividad administrativa y cómo esta interactúa con el factor de atribución por antonomasia de la responsabilidad del Estado-Administrador como lo es la falta de servicio; y en especial, en relación a los deberes de fiscalización de la Administración[2].

La inactividad administrativa

En este contexto, cabe destacar que la inactividad administrativa es una hipótesis de la actuación de la Administración. Y esta es uno de los presupuestos de la responsabilidad del Estado-Administrador; y que, como tal, junto a otros, cuando se verifiquen en un caso en particular, dan origen a ella. Ahora bien: ¿Cuáles son esos presupuestos? En nuestra opinión, son: la actuación de la Administración, el daño, la relación causal y el factor de atribución; siendo este último por antonomasia la falta de servicio. De esto se sigue que la actividad de la Administración y el factor de atribución son presupuestos distintos; y así también, la inactividad administrativa y la falta de servicio. Distinción esta última muy relevante, pues sólo cuando la inactividad administrativa importe falta de servicio, habrá responsabilidad del Estado (y siempre que concurran los restantes dos presupuestos de ésta). Esto está reconocido en el artículo 38, inciso 2º, de la Ley Nº 19.966, sobre Garantías Explícitas en Salud, que regula la responsabilidad del Estado por “actividad sanitaria”, en cuanto señala que “El particular deberáacreditar que el daño se produjo por la acción u omisión delórgano, mediando dicha falta de servicio”.

Pues bien, en este contexto, la inactividad administrativa es, en principio, toda pasividad de la Administración que, a la vez, importe infracción de sus deberes de actuación establecidos expresamente en la ley. Con todo, bien cabría comprender, asimismo, las hipótesis en que la ley a este respecto sólo es indiciaria o indicativa, y que denominamos “germen de deber de actuación”; lo que se observa, por ejemplo, en las leyes que crean Servicios Públicos, en la parte en la que efectúan la delimitación competencial general de estos, y que algunos autores denominan “cometidos”. A ese efecto, estimamos, el juez deberá ponderar, caso a caso, cuatro elementos: (i).- La especificidad de la fuente normativa del “germen de deber de actuación”, y que alude a la fórmula empleada por el legislador al establecer el “cometido” del respectivo Servicio Público. (ii).- La relevancia de los derechos concernidos, y que alude a la necesidad de la jerarquización de los deberes de actuación de un Servicio Público, en función de aquellos. (iii).- La previsibilidad o probabilidad de la ocurrencia del daño, y que alude a los datos que la realidad habitualmente aporta a fin de colegirlas. (iv).- El cotejo entre los costos y los beneficios (sociales), y que alude al contraste entre ambos[3].

La falta de servicio

Ahora bien, la falta de servicio es el factor de atribución por antonomasia en la responsabilidad del Estado-Administrador. Habitualmente, se sostiene que ella se verifica toda vez que la Administración no actúa, actúa mal o tardíamente; concepto que bien nos sirve para preguntarnos: ¿La inactividad administrativa, por sí misma, puede dar origen a esa responsabilidad (vale decir, se erige en un factor de atribución autónomo, distinto de la falta de servicio) o bien para ello debe configurar, además, falta de servicio (vale decir, se trataría de categorías que, aunque próximas, son distintas)?

Respecto de la falta de servicio podemos reconocer dos visiones. La primera plantea que ella es siempre una infracción de un deber de cuidado (guardando así semejanza con lo que se conoce, en el marco de la responsabilidad civil extracontractual, como “culpa infraccional”) o una infracción de un deber de actuación, esto es, una inactividad administrativa, en los términos que hemos razonado previamente. Así, para esta tesis, la falta de servicio es sinónima de inactividad administrativa (y esta es la infracción de un deber de actuación), razón por la cual la llamamos “falta de servicio objetiva”. La segunda plantea que la falta de servicio importa una deficiente organización o funcionamiento, en cuya inteligencia deben considerarse las especiales circunstancias en las que se hallaba la Administración al producirse el daño, tales como, por ejemplo, los medios con los que contaba (personales, materiales o financieros), la previsibilidad de la ocurrencia del daño, la “dificultad del servicio”, el tiempo y lugar, etcétera. Así, esta tesis se asemeja, en cierto modo, a la culpa en su prístino concepto evocador del pecado jurídico, razón la cual la llamamos “falta de servicio subjetiva”.

Con todo, pareciera existir una tercera visión que, uniendo ambas, concluye que a partir de la infracción por parte de la Administración de sus deberes de cuidado o actuación (que debe la víctima acreditar), cabe presumir la falta de servicio (en la visión subjetiva); correspondiéndole, por tanto, a la Administración desvirtuarla, lo que puede hacer acreditando que ha obrado con normalidad (vale decir, que no ha incurrido en infracción de sus deberes de cuidado o actuación) o bien que concurren algunas de las circunstancias subjetivas antes apuntadas, por ejemplo, la falta de medios (personales, materiales o financieros).

La inactividad administrativa en la fiscalización

Ahora bien, en lo que atañe a la responsabilidad de Estado-Administrador por inactividad administrativa en la fiscalización, en la jurisprudencia de la Corte Suprema podemos observar: (i).- Ha entendido a la inactividad administrativa como la infracción de un deber actuación, mismo que ha construido incluso a partir de los “cometidos” institucionales señalados en las leyes orgánicas de los respectivos órganos de la Administración. (ii).- Ha estimado que la falta de servicio se verifica a partir de la infracción del deber de actuación (inactividad administrativa); correspondiéndole, por tanto, a la Administración el desvirtuarla. (iii).- Ha considerado (al menos implícitamente) el criterio de la “dificultad del servicio”. De acuerdo a éste, respecto de las actividades de difícil realización (como lo es, en esencia, la fiscalización de las actividades riesgosas desarrolladas por terceros), sólo una falta que pueda ser calificada como grave importaría falta de servicio. En otras palabras, si hay falta, mas ella no reviste tal carácter, lisa y llanamente, no habría falta de servicio ni, consecuentemente, responsabilidad del Estado-Administrador. Ahora bien, entre los elementos considerados para efectuar tal calificación, destacan la previsibilidad del hecho y la intensidad del daño amenazado (especialmente si atañen a la vida e integridad física y psíquica de personas).

En efecto, en un caso reciente, como es el de los 33 mineros, la Corte Suprema[4]: (i).- Entendió la inactividad administrativa como la infracción de deberes de actuación, y que construyó a partir del “cometido” institucional del SERNAGEOMIN contenido en su ley orgánica. (ii).- En base a dicha inactividad administrativa dio por verificada la falta de servicio (debiendo por ello la Administración desvirtuarla; lo que intentó hacer, aunque sin resultados, al sostener la falta de medios personales –para efectuar las fiscalizaciones necesarias en la región-). (iii).-En relación al criterio “dificultad del servicio”, calificó (implícitamente) a la falta como grave, pues dicho órgano de la Administración previamente había efectuado una fiscalización a la empresa minera en cuestión, en la cual había detectado una serie de incumplimientos (que ponían en riesgo la vida e integridad física y psíquica de quienes laboraban en ella, y que por ello los daños se evidenciaban como previsibles), y que dio por subsanados sólo en base al informe evacuado por ella, sin realizar una fiscalización posterior como era de rigor[5].

Relevancia futura

Finalmente, cabe destacar la relevancia futura que esta materia adquirirá con la entrada en vigor plena de la Ley Nº 21.770, Marco de Autorizaciones Sectoriales[6]. Ello por cuanto esta, que pretende reemplazar la técnica autorizatoria por “técnicas habilitantes alternativas”[7], tales como la declaración jurada y el aviso, que por sí mismas “habilitarán” al titular del proyecto o actividad para su desarrollo o ejecución, impone, en estos casos, a la Administración sectorial respectiva la realización de una “posterior fiscalización” (y que, en sus palabras, imperativamente, “será realizada”). En efecto, en lo pertinente, dicha ley señala:

– En su artículo 9º, inciso 1º: “Sin perjuicio de las autorizaciones sectoriales establecidas en la ley, la habilitación de proyectos o actividades sometidas a limitaciones regulatorias se realizará, por regla general, mediante técnicas habilitantes alternativas, sin exigir la dictación de un acto administrativo previo del órgano sectorial competente.”

– En su artículo 11, inciso 1º y final: “Los avisos y declaraciones juradas producirán los mismos efectos habilitantes que las autorizaciones desde el día siguiente a su presentación, sin necesidad de aprobación posterior del órgano sectorial.””Recibido el aviso o declaración jurada, se registrará y remitirá sin más trámite, a más tardar al día siguiente, a la unidad o servicio encargado de su fiscalización, cuando corresponda.”

– En su artículo 12, incisos 1º y 2º: “Lo establecido en el inciso primero del artículo anterior en ningún caso obstará a la posterior fiscalización del proyecto o actividad. Dicha fiscalización será realizada por el órgano de la Administración con competencias para supervigilar el cumplimiento de la normativa sectorial.” “Constatado el incumplimiento de la normativa aplicable a la presentación de un aviso o declaración jurada, el órgano competente podrá determinar, mediante resolución fundada, la revocación de la habilitación. Lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones civiles, administrativas o penales a que haya lugar.”

Así, si esa “posterior fiscalización” no se realiza o no correcta u oportunamente, y de tal proyecto o actividad de esta forma “habilitado”, que contravenga el marco normativo que lo rige, se derivan daños para terceros, estos bien podrán exigir responsabilidad patrimonial no sólo del titular del proyecto o actividad, sino que también de la Administración sectorial respectiva, en razón de su inactividad administrativa en la fiscalización[8]. (Santiago, 15 de diciembre de 2025)

[1] Breve transcripción de nuestra ponencia “Responsabilidad del Estado-Administrador por actos materiales de terceros (en especial por inactividad administrativa en la fiscalización)”, presentada en las XXI Jornadas de Derecho Administrativo, organizadas por la Asociación de Derecho Administrativo y la Universidad de Tarapacá (27-11-2025).

[2] Una primera aproximación a esta materia la efectuamos en: Román Cordero, Cristian, “Inactividad administrativa y responsabilidad del Estado”, Revista de Derecho Público, Nº 67, 2005, pp. 402-423.

[3] Un desarrollo de la inactividad administrativa la efectuamos en nuestra ponencia “Responsabilidad del Estado e inactividad administrativa”, presentada en el XXXIII Congreso Internacional de Derecho Administrativo y Buena Administración, organizado por el Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo y la Universidad Libre de Colombia (26-09-2024).

[4] Sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 63.193-2021.

[5] Comentamos esta sentencia en: Román Cordero, Cristian, “Responsabilidad del Estado por inactividad administrativa (Comentario sobre la sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 63.193-2021)”, Revista de Derecho Administrativo, Nº 40, pp. 189-203.

[6] Esta idea la planteamos inicialmente en “Coloquio ¿Será la Ley Nº 21.770 una solución al problema de la permisología? ¿Qué más debe hacerse?”, en el marco del Tercer Encuentro Anual de Abogados y Abogadas 2025, organizado por el Colegio de Abogados (20-11-2025).

[7] Conforme al artículo 5º, Nº 18, de Ley Nº 21.770, Marco de Autorizaciones Sectoriales, estas son: “instrumentos que habilitan el desarrollo de un proyecto o la ejecución de una actividad sin exigir la dictación de un acto administrativo favorable previo. Son técnicas habilitantes alternativas el aviso y la declaración jurada establecidos en el Título II.”

[8] Incluso, bien podría argumentarse la responsabilidad solidaria de ambos por aplicación de las normas generales, en específico, del artículo 2317 del Código Civil.