Marcela Godoy Flores: «El desafío no está en hacer más leyes, sino en aplicarlas con eficacia y transparencia»

Por Elke von Loebenstein, Subdirectora Diario Constitucional

Marcela Godoy Flores no comenzó su carrera en el mundo ambiental, pero una reconversión profesional la llevó a especializarse en regulación, sostenibilidad y justicia ambiental, áreas que hoy considera clave para el desarrollo del país. Desde su rol como ministra presidenta del Segundo Tribunal Ambiental, destaca el rol esencial de la judicatura ambiental en un contexto de urgencia climática y creciente demanda por acceso a la justicia. En esta entrevista, ofrece una mirada experta y crítica sobre el sistema normativo, la evaluación ambiental, la participación ciudadana y los desafíos futuros que enfrentan tanto la institucionalidad como quienes ejercen el derecho ambiental.

I. Enfoque profesional

1. ¿Cómo llegó a especializarse en regulación ambiental y sostenibilidad desde el mundo del derecho?

Fue una reconversión profesional. Antes me dedicaba a otra área del derecho y dado que asumí un desafío laboral que consideraba temas ambientales, comencé el estudio en profundidad del derecho ambiental y a trabajar en materias de residuos y permisos. Posteriormente me convertí en relatora del Primer Tribunal Ambiental cargo en el que me desempeñé hasta ser nombrada ministra en el Tribunal Ambiental de Santiago. Así, durante varios años de mi carrera profesional he estado avocada a estudios especializados en diversos temas ambientales, de gestión y de sostenibilidad, ya sea como estudiante, como docente y en el ejercicio laboral.

2. ¿Cuál considera que es hoy el mayor desafío para lograr una gestión ambiental efectiva desde el marco jurídico?

Creo que hoy el principal desafío está en que las empresas integren el compliance ambiental, la debida diligencia y la responsabilidad empresarial como una triada de aplicación permanente en sus proyectos y actividades. La adopción de este enfoque de gestión permitiría optimizar los resultados en la evaluación ambiental, y reducir la conflictividad y la judicialización, y al mismo tiempo, elevar los estándares de protección ambiental y de sostenibilidad en el desarrollo de sus iniciativas.

II. Regulación ambiental

3. ¿Cómo evalúa el marco normativo ambiental en Chile y América Latina? ¿Estamos a la altura de los desafíos climáticos actuales?

Desde la perspectiva jurisdiccional y comparada, estimo que el marco normativo chileno presenta un diseño institucional robusto, con tribunales especializados, fiscalización ambiental a cargo de la SMA, la evaluación de proyectos por el SEA, y la reciente incorporación del SBAP crucial para la conservación de la biodiversidad. A través de la normativa sustantiva -compuesta por la Ley N°19.300, Ley N°20.417, REP N°20.920 y Ley Marco de Cambio Climático N°21.455- se incorporan instrumentos modernos de gestión, estándares ambientales y metas de carbono neutralidad, junto con mecanismos de participación ciudadana y transparencia.

En el plano latinoamericano, se observan avances en el reconocimiento de un derecho a un medio ambiente sano, la adhesión al Acuerdo de Escazú y el desarrollo de las leyes climáticas. No obstante, frente a los desafíos climáticos, el déficit a mi entender no es normativo principalmente, sino de implementación, cumplimiento y coherencia intersectorial. En suma, no radica en contar con un marco legal avanzado, sino en asegurar que se aplique con oportunidad, eficacia y transparencia. En cuyo caso, el rol judicial será esencial para traducir las metas climáticas en cumplimiento real y reparación efectiva de los territorios.

4. ¿Cuáles son las principales debilidades o vacíos que identifica en la legislación ambiental vigente?

A mi juicio las principales debilidades de la legislación ambiental no se encuentran necesariamente en su densidad normativa o falta de regulación, como venía diciendo, sino en problemas de coordinación intersectorial, por cuanto el marco jurídico ambiental coexiste con otras regulaciones, que en ocasiones generan tensiones normativas, concurrencia de competencias o vacíos de coordinación institucional. Asimismo, se observa un déficit en la capacidad de fiscalización efectiva, situación que incide negativamente en el cumplimiento de estándares ambientales.

En este sentido, resulta imperioso progresar hacia mayores estándares de coordinación, transparencia y el fortalecimiento de mecanismos eficaces para la reparación de los daños ambientales, conforme con la justicia ambiental y tutela efectiva.

5. ¿Cómo deben articularse las leyes nacionales con los compromisos internacionales en materia de cambio climático y biodiversidad?

A mi entender la articulación entre la legislación nacional y los compromisos internacionales en materia de cambio climático y biodiversidad requiere de una mirada integradora, sistémica y vinculante. Los tratados internacionales, fijan obligaciones y estándares que deben traducirse en normas internas claras, coherentes y por sobre todo operativas. Resulta esencial que dichos compromisos permeen a la normativa sectorial, a la gestión de los recursos naturales y en los instrumentos de ordenamiento territorial. Asimismo, es indispensable que existan mecanismos de fiscalización y de transparencia que permitan medir el grado de cumplimiento.

En este sentido, el rol de los tribunales se vuelve crucial para asegurar que los compromisos internacionales no se queden en meras declaraciones de intenciones, sino que se materialicen en resultados concretos de protección y reparación.

6. ¿Qué rol cumple la evaluación ambiental estratégica (EAE) y cómo podría mejorarse?

La EAE cumple un rol esencial al incorporar tempranamente la dimensión ambiental de desarrollo sustentable en la formulación de políticas y planes, particularmente en materia de planificación territorial. Fue incorporada, en el año 2010 a la Ley N°19.300 mediante la Ley N°20.417 y representó un avance importante al permitir una evaluación más idónea de los instrumentos de planificación territorial, superando la inexactitud de evaluarlos bajo el SEIA.

No obstante, lo anterior, y en el marco de la reforma propuesta por el poder Ejecutivo que se encuentra actualmente en discusión se ha indicado que la EAE enfrente ciertos desafíos vinculados a su eficiencia y a la forma en que se desarrolla su aplicación. En este sentido, se ha planteado la conveniencia de simplificar el procedimiento y establecer mecanismos de seguimiento en su fase de implementación.

III. Instrumentos de gestión ambiental

7. ¿Qué tan eficaces son actualmente los instrumentos como la evaluación de impacto ambiental (EIA) o la permisología ambiental?

Considero que los instrumentos como la evaluación de impacto ambiental y la mal denominada a mi juicio permisología ambiental son pilares para la gestión ambiental en Chile. Estos mecanismos no solo buscan evitar que los proyectos se ejecuten sin considerar criterios de conservación y sostenibilidad, sino que establecen certezas para los administrados respecto de las condiciones bajo las cuales sus actividades puedan desarrollarse. La evaluación de impacto ambiental es el examen técnico y de los ciudadanos de un determinado proyecto o actividad, con potenciales efectos significativos al medio ambiente, estableciendo ciertas condiciones de operación, medidas de mitigación, reparación y compensación, y ha funcionado, es un instrumento altamente valorado por su relevancia en otorgar coherencia y coordinar la regulación ambiental. Sin embargo, luego de tres décadas de su dictación, existe un diagnóstico compartido por diversos actores -de la sociedad civil, academia, gremios y el sector público- sobre la necesidad de fortalecer, modernizar y optimizar estos instrumentos, en aspectos como mejorar el componente político de la calificación, reducir los tiempos de tramitación, facilitar la participación, simplificar el sistema recursivo que genera incertidumbres y una barrera de acceso a la justicia, entre otros aspectos.

Por su parte en la denominada “permisología ambiental”, existe una segmentación de normativa sectorial que genera ciertas dificultades de coordinación institucional y retrasos en la tramitación, surgiendo entonces la necesidad de fortalecerla para que se materialice de manera eficiente la articulación de los permisos.

8. En su opinión, ¿la judicialización de proyectos responde a fallas regulatorias, a falta de participación temprana o a otras causas?

La judicialización de proyectos no necesariamente debe ser visto como un fenómeno negativo. Por el contrario, pues en esencia constituye un mecanismo institucional que permite ejercer el control de los actos de la administración y asegura a diversos actores -como comunidades, titulares de proyectos y organizaciones-, que dispongan de un medio institucional para someter sus pretensiones a un tribunal independiente, imparcial y técnico lo que claramente fortalece el Estado de Derecho y la confianza en la institucionalidad ambiental.

Ahora bien, las razones que motivan la comparecencia ante los tribunales son múltiples y no pueden atribuirse necesariamente a fallas regulatorias. En algunos casos responden a falencias en la participación temprana, aplicación insuficiente de los principios ambientales, o a la falta de diálogo efectivo entre los actores. Estas circunstancias obligan a los tribunales a asumir un rol activo y a constituirse como garantes de la legalidad y la protección ambiental.

9. ¿Qué reformas se requieren para lograr una gobernanza ambiental más eficiente, transparente y técnica?

Creo que para lograr una gobernanza ambiental eficiente, transparente y técnica en Chile se requiere la colaboración de todas las instituciones, la ciudadanía y los sectores productivos. Para ello, es recomendable fortalecer la participación ciudadana activa desde etapas tempranas, promoviendo instancias inclusivas y que sean representativas. Asimismo, se requiere adecuar estrategias de desarrollo adaptadas a las particularidades de los territorios.

En cuanto a la transparencia, es fundamental. Se requiere claridad acerca de los procedimientos, acceso a la información y acceso a la justicia ambiental. Finalmente, una gobernanza técnica debe también incorporar el conocimiento ecológico y social reconociendo la interacción entre comunidades y ecosistemas.

IV. Justicia ambiental y participación ciudadana

10. ¿Cómo se garantiza una participación ciudadana efectiva y no meramente formal en la toma de decisiones ambientales?

En Chile, la participación ciudadana cuenta con más de dos décadas de desarrollo y se reconoce como un derecho que fortalece la legitimidad de la toma de decisiones ambientales. La ratificación en 2022 del Acuerdo de Escazú, que precisamente tiene por objeto fortalecer la justicia ambiental, reafirmo este entendimiento.

Quisiera relevar que la Judicatura ambiental ha jugado un papel central en traducir este entendimiento de la participación, por ejemplo, al enfatizar que las autoridades tienen la obligación de responder de manera técnica y fundada las observaciones de la ciudadanía en la evaluación ambiental de proyectos de inversión o en la declaratoria de humedales urbanos. La participación se garantiza también al fortalecer el control de las decisiones ambientales. Con todo, uno de los desafíos pendientes es avanzar en el SEIA hacia una participación anticipada, propuesta en reformas recientes y consistente con la experiencia comparada, para incidir más claramente en el diseño de proyectos de inversión, por ejemplo, o en la etapa más temprana posible, lo que evitaría probablemente demoras en etapas recursivas administrativas o en la judicialización posterior.

11. ¿Qué rol están jugando los pueblos indígenas y comunidades locales en la defensa del territorio y cómo responde el sistema legal?

El principal instrumento que ha fortalecido la participación de estas comunidades es la consulta previa, amparada por el Convenio 169 de la OIT que obliga al Estado a dialogar y buscar acuerdos con estas comunidades sobre medidas que puedan afectarlas. La visión de la Corte Suprema y de los Tribunales Ambientales ha robustecido a esta institución, declarando su obligatoriedad en proyectos que afectan directamente a comunidades. Sin embargo, este proceso enfrenta importantes desafíos que impactan directamente en sus derechos. Uno de ellos es la lentitud de los plazos, que genera un desgaste significativo para las comunidades. Además, la fragmentación de los grupos en un mismo territorio complica la unidad y la efectividad de sus negociaciones. Estos son también desafíos del sistema legal que deben ser abordados por el regulador para asegurar la aplicación efectiva de estos derechos.

12. ¿Hay avances concretos en acceso a la justicia ambiental en la región o seguimos con barreras estructurales?

El desarrollo de la disciplina del derecho ambiental en las últimas décadas ha sido notorio, lo que se traduce en la existencia de marcos regulatorios ambientales a nivel global, que avanzan en robustez. La ratificación del Acuerdo de Escazú por 24 países a nivel regional representa otro hito en ese sentido, pues establece estándares para la participación, el acceso a la información y la protección de defensores ambientales.

En Chile, a 15 años de la reforma a la institucionalidad ambiental, es posible observar un desarrollo sustantivo del marco regulatorio y su densidad. La práctica judicial ambiental, además, ha contribuido a mejorar el acceso a la justicia ambiental, en materias como la participación ciudadana en el SEIA o de Humedales Urbanos, entre otras. Sin embargo, existen diversos desafíos pendientes como los recursos y dotación de la Administración, la dotación de los ministros de los Tribunales Ambientales y las dificultades para ejecutar resoluciones judiciales ambientales, entre otros, lo que dificultan la efectividad del derecho ambiental.

V. Cambio climático y derecho

13. ¿Cómo se está integrando el enfoque de cambio climático en las decisiones regulatorias y judiciales en Chile?

En nuestro país el cambio climático ya es parte de las decisiones regulatorias y judiciales. La Ley Marco de Cambio Climático fijó metas de carbono neutralidad y resiliencia hacia 2050, disponiendo que la variable climática se incorpore en los procesos de evaluación de impacto ambiental y en la evaluación ambiental estratégica. Por su parte, el Ministerio del Medio Ambiente ha diseñado una estrategia climática de largo plazo y el Servicio de Evaluación Ambiental ha emitido guías y directrices que orientan en esta materia. A nivel internacional, las recientes opiniones consultivas de la Corte Interamericana y de la Corte Internacional han reforzado estándares cuya implementación nacional sin duda comenzará a apreciarse en poco tiempo, y en tal sentido es probable que en los próximos años veamos un aumento de la litigación climática que conllevará un desafío de especialización para nuestra magistratura.

En su jurisprudencia, el Segundo Tribunal Ambiental ha reconocido la incidencia del cambio climático en distintos ámbitos. Así ha habido sentencias en que por ejemplo el Tribunal ordenó retrotraer la evaluación ambiental para incorporar los efectos del cambio climático sobre acuíferos o casos en que se afirmó que el análisis de impactos ambientales debe necesariamente incorporar el cambio climático. Asimismo, considerando en otros casos modificaciones del proyecto para incorporar nuevas medidas propuestas por el titular ante el cambio sustantivo del comportamiento de una de las variables evaluadas.

14. ¿Qué implicancias estima usted que ha tenido la Ley Marco de Cambio Climático en la actividad económica del país?

Las implicancias han sido claras: más deberes, pero también más certezas para los titulares de proyectos y la comunidad.

La Ley Marco fijó el carbono neutralidad al año 2050, dispuso instrumentos y exigió la implementación de planes sectoriales de mitigación y adaptación; eso permite ordenar expectativas y costos en materia de proyectos, especialmente en las áreas de energía y minería.

Para el sector energía, la ley ha empujado hacia una mayor planificación y resiliencia, acelerando la transición hacia fuentes renovables, ha potenciado el almacenamiento y ha incentivado la inversión en infraestructura resiliente al clima.

En el sector minería, la ley ha permitido avanzar en la adopción de prácticas más sostenibles, como la inversión en tecnologías limpias y con mayor eficiencia energética, desalinización y gestión responsable de acuíferos.

15. ¿Cree que el derecho ambiental está preparado para enfrentar fenómenos extremos y conflictos por recursos como el agua?

Creo que cabe preguntarse no sólo si el derecho ambiental está preparado, sino también si lo está la institucionalidad ambiental, y en particular, los Tribunales Ambientales. Si bien estimo que el marco jurídico compuesto por la ley de Bases del Medio Ambiente, la ley que Crea los Tribunales Ambientales y la Ley Marco de Cambio Climático constituyen una base sólida para enfrentar estos desafíos, lo cierto es que esta normativa, está diseñada para escenarios ordinarios de regulación y no necesariamente para fenómenos extremos o crisis de recursos hídricos, cada vez más frecuentes por efecto del cambio climático.

En este contexto los Tribunales Ambientales tenemos el desafío de fortalecer criterios jurisprudenciales que permitan abordar de manera integral los conflictos socioambientales, lo que exige también avanzar en capacidades técnicas y en la coordinación interinstitucional. Personalmente, creo que en la medida que se desarrolle la litigación climática, la judicatura ambiental irá asumiendo un rol más decisivo en dotar de resiliencia a nuestro sistema jurídico.

VI. Cierre / Mirada a futuro

16. ¿Qué reformas urgentes propondría para fortalecer la regulación ambiental en los próximos años?

En lo que atañe a los Tribunales Ambientales, creo que es imperioso la reforma al sistema de nombramientos de ministros de TT.AA., proceso en el que intervienen los tres poderes del estado además del sistema de Alta Dirección Pública. Desde mi perspectiva, urge fijar plazos perentorios para cada etapa de selección, de manera que cada proceso de nombramiento tenga una duración predefinida. En efecto, este régimen se ha visto tensionado por los prolongados períodos de vacancia en los nombramientos, los cuales, según la experiencia acumulada han superan en varios casos los tres años. Asimismo, en sus 12 años de funcionamiento, el Segundo Tribunal Ambiental ha contado con integración completa solo durante 2,6 años.

La experiencia ha demostrado que las vacancias prolongadas generan incertidumbre institucional, retrasos en la resolución de causas y, en definitiva, una merma en la confianza ciudadana en la justicia ambiental.

Como presidenta del Segundo Tribunal Ambiental, me preocupa que esta situación afecte la continuidad del trabajo jurisdiccional y comprometa la eficiencia del Tribunal en un contexto en que la demanda por resolver conflictos ambientales es cada vez mayor.

17. ¿Qué mensaje le daría a los futuros abogados interesados en trabajar en sostenibilidad y derecho ambiental?

Les diría que es muy importante la especialización, que la formación en esta área exige estudios formales en derecho ambiental, pero que también esta especialización se está diversificando en nichos cada vez aún más particulares, cuya formación también se hace imperiosa en los abogados que ejercen en derecho ambiental. Creo que la formación de abogados con especialización en materia ambiental requiere sumar nuevos conocimientos, como por ejemplo cambio y litigación climáticos, biodiversidad y áreas protegidas; transición energética y medio ambiente, entre otras.