Ley de Compras Públicas y Tribunal, Pablo Alarcón: “La inteligencia artificial podría sistematizar criterios y ayudar a jueces y abogados”

Por Sofia Santander Pérez, Universidad Finis Terrae

La Ley N° 19.886 de Compras Públicas representó un esfuerzo significativo del Estado por avanzar hacia una gestión administrativa más transparente, eficiente y orientada al servicio ciudadano. Surgida en un contexto de modernización institucional y creciente demanda social por mecanismos que aseguraran el buen uso de los recursos públicos, esta normativa no solo estructuró un sistema unificado de adquisiciones, sino que también introdujo estándares de probidad, control y rendición de cuentas que antes estaban dispersos o no regulados.

A lo largo de los años, la ley ha demostrado ser mucho más que un marco procedimental se ha convertido en una herramienta estratégica para fortalecer la confianza pública en las instituciones, promover la competencia leal entre proveedores y garantizar que la contratación estatal se realice bajo principios objetivos y verificables.

Su evolución ha ido acompañada de reformas, interpretaciones judiciales y adaptaciones tecnológicas que han robustecido su aplicación, permitiendo al Estado responder a nuevos desafíos, como la digitalización, la participación de pequeñas y medianas empresas y la prevención de irregularidades en procesos de alto impacto económico.

En un país donde el escrutinio ciudadano y la demanda por integridad pública son cada vez más intensos, el sistema de compras públicas continúa siendo un pilar esencial del buen gobierno. Su influencia directa se observa en la calidad del gasto, la transparencia de los procedimientos y la capacidad del Estado para asegurar un uso responsable de los fondos que administran los organismos públicos.

En este contexto, resulta especialmente valioso reflexionar sobre su origen, desarrollo y desafíos futuros con quienes han participado de manera directa en su aplicación jurisdiccional. Para ello, entrevistaremos a Pablo Alarcón, abogado, Magíster en Derecho Público con mención en Derecho Constitucional, Pontificia U. Católica de Chile, profesor de Derecho Administrativo, de Contratación Pública, de Derecho Municipal, integrante del Tribunal de Contratación Pública, como suplente desde 2018 a 2020, y como titular a partir de 2020, actual Director de la carrera de Derecho en la Universidad Finis Terrae, con quien conversaremos sobre Ley de Compras Públicas, el Tribuna de Contratación Pública, las reformas que recientemente se introdujeron a esta institucionalidad, entre otros temas.

1. ¿Cuáles fueron los principales desafíos en la implementación inicial de la Ley N° 19.886 (original)?

La Ley 19.886 de Compras Públicas, dictada en mayo de 2003, surgió de manera paralela a la Ley 19.880 sobre procedimientos administrativos. El gran desafío de esa época fue la transición de un sistema centralizado, gestionado por la antigua Dirección de Aprovisionamiento del Estado, hacia un modelo que buscaba mayor eficiencia, transparencia y agilidad en la adquisición de bienes y servicios por parte de la administración.

Para lograr este objetivo, se creó el portal Mercado Público, una plataforma de internet diseñada para facilitar el encuentro entre particulares y el Estado. Este sistema quedó bajo el control y administración de la Dirección de Compras y Contratación Pública, un servicio personificado relacionado con el Ministerio de Hacienda, con el fin de aumentar el volumen de transacciones y obtener mejores precios sin sacrificar la calidad.

La implementación de este nuevo marco normativo fue gradual y enfrentó retos logísticos significativos. Un ejemplo de esto fue la instalación del Tribunal de Contratación Pública, el cual no comenzó a operar inmediatamente tras la publicación de la ley, sino que tardó más de dos años en establecerse formalmente, logrando su instalación recién el 27 de septiembre de 2005.

Finalmente, la gradualidad también marcó la aplicación de herramientas como los convenios marco, los cuales requirieron normas especiales para su posterior integración en el ámbito municipal. En conjunto, estos hitos representaron la creación de un nuevo servicio público con funciones radicalmente distintas a las de su predecesor fiscal, consolidando la transformación del sistema de compras en Chile.

2. ¿Cuáles han sido actualmente los principales desafíos en la implementación de la Ley N° 19.886, con la modificación de la ley 21.634?

La nueva ley, a través de su mensaje presidencial, proyecta diversas aspiraciones orientadas a modernizar el sistema de compras públicas. Entre estas se encuentran, por ejemplo, el fortalecimiento de la competencia y la profundización de la transparencia, buscando crear un entorno más abierto y equitativo para todos los actores involucrados, la democratización del acceso al mercado estatal, facilitando una participación más sencilla y competitiva para las pequeñas y medianas empresas (pymes). Paralelamente, se busca optimizar la gestión de la Dirección de Compras, otorgándole mayores atribuciones para un control efectivo de las funciones que le corresponden y finalmente, la ley busca aumentar las competencias legales y jueces del Tribunal de Contratación Pública.

3. ¿En qué medida considera que la ley ha cumplido su objetivo de aumentar la transparencia y eficiencia en las compras públicas?

La evaluación sobre si el sistema de compras públicas ha mejorado con la nueva ley requiere tiempo; no es posible determinarlo de inmediato. Una vía preliminar es revisar información pública disponible, especialmente las cuentas públicas de la Dirección de Compras y Contratación Pública, todas accesibles en chilecompra.cl. Allí pueden observarse el número de transacciones anuales, los montos involucrados y los ahorros estimados para el Estado. Esta información permite tener una primera aproximación cuantitativa, aunque todavía insuficiente para afirmar mejoras sustantivas.

Un punto complejo es que, incluso, podría argumentarse que algunos indicadores han empeorado, considerando que el Tribunal ha recibido más causas en 2025 bajo la vigencia de la nueva ley que en años anteriores. Para analizar este fenómeno, también se pueden revisar las mismas cuentas públicas de ChileCompra, que muestran cifras millonarias de transacciones y el porcentaje del Producto Interno Bruto asociado a compras públicas. Estos datos ayudan a evaluar si la gestión ha avanzado en eficiencia, transparencia o control.

Otro antecedente útil para la comparación es el informe elaborado por la Fiscalía Nacional Económica sobre compras públicas, utilizado durante la tramitación de lo que hoy es la Ley 21.634. Ese documento —de 2020 o 2021— permite contrastar diagnósticos previos con información actual, elaborando una visión más completa mediante fuentes oficiales y comparables. Asimismo, debe considerarse el rol del Observatorio de Compras Públicas, que antes entregaba información voluntaria y que hoy, con la nueva ley, está formalmente institucionalizado.

A través del Observatorio puede analizarse si ha aumentado el número de reclamos, en qué materias se concentran y cómo se comportan respecto de años anteriores. Con todos estos insumos sería posible realizar una primera apreciación seria sobre la aplicación de la ley. Sin embargo, para contar con una base razonable de comparación es necesario esperar al menos un año desde la entrada en vigencia de la mayoría de sus disposiciones, que ocurrió en diciembre de 2024. Por ello, recién hacia diciembre de 2025 se podrán elaborar comparaciones más sólidas y conclusiones fundadas sobre su impacto.

4. ¿Cuáles son los principales desafíos que enfrenta actualmente el sistema de compras públicas en Chile?

El Sistema de Compras Públicas enfrenta varios desafíos, especialmente considerando que han transcurrido casi veinte años desde la dictación de la ley original hasta la aprobación de su reciente modificación, significativa tanto cualitativa como cuantitativamente. El principal reto es evaluar si las nuevas disposiciones efectivamente incrementan la transparencia y mejoran la eficiencia del gasto público, que fueron objetivos centrales planteados durante su tramitación. Este análisis es esencial para determinar si la reforma está cumpliendo sus propósitos iniciales.

Un indicador relevante para observar estos efectos es el aumento en la cantidad de demandas presentadas ante el tribunal. Este año ya se acercan a las 550 causas, y quedando aún más de un mes para finalizar el año, es posible que se llegue a unas 600, lo que representa un aumento cercano al 50% respecto de las aproximadamente 400 del año pasado. Sin embargo, más importante que el aumento bruto es examinar su desglose, para comprender de dónde proviene este incremento y qué zonas del sistema están generando mayor litigiosidad.

Hasta hace pocas semanas —cuando aún participaba en el tribunal— la mayor parte de estas causas seguían correspondiendo a la competencia antigua, hoy artículo 24 Nº 1, vinculada al período de pre-contratación, desde la aprobación de las bases hasta la adjudicación, especialmente en licitaciones públicas. En cambio, no se ha observado un aumento significativo de demandas respecto de licitaciones privadas o tratos directos, pese a que la reforma incorporó nuevas competencias para el tribunal en estas materias.

En cuanto a las demandas por ejecución contractual del artículo 24 Nº 2, la mayoría corresponde a cobros de multas, que rondan entre 40 y 50 casos. A partir de este comportamiento y del análisis de la composición de las demandas, se puede evaluar si la reforma está generando los efectos esperados por el legislador. En definitiva, solo revisando estos datos será posible determinar si las nuevas normas de la ley reflejan los objetivos de transparencia, eficiencia y corrección de prácticas que se plantearon durante su tramitación.

5. ¿Cómo se está adaptando el sistema a las nuevas tecnologías y a la digitalización de los procesos?

El tribunal no comenzó hoy con la Ley Nº 21.634 sobre tramitación electrónica; lo que ocurre es que, según uno de sus artículos —no recuerdo exactamente el número—, desde hoy dicha tramitación se vuelve obligatoria. En la práctica, el sistema ya funcionaba desde agosto de 2018 como un proyecto piloto, y al entrar en vigencia la ley en diciembre del año pasado, cerca del 99% de las presentaciones ya se realizaban electrónicamente. Los escritos en papel eran excepcionales y se digitalizaban de inmediato. Desde esta perspectiva, la tramitación no ha presentado mayores problemas: la página funciona, la información se sube correctamente y el sistema opera con estabilidad, aunque sería útil conocer la opinión de los abogados usuarios.

Un aspecto formal relevante es la diferencia entre el sistema del tribunal y la Oficina Judicial Virtual (OJV). En la OJV se puede acceder a los escritos incluso antes de que sean proveídos, revisándolos en la pestaña de “escritos no proveídos”. En cambio, en el tribunal solo se conoce el contenido del escrito una vez que este ha sido proveído, lo cual limita la transparencia del proceso en comparación con el Poder Judicial. Si se quisiera realizar un análisis exhaustivo del funcionamiento del sistema, un elemento clave sería medir los tiempos de proveído de los escritos, especialmente en casos sensibles como las demandas que solicitan la suspensión del procedimiento licitatorio.

En la práctica, cuando se presenta una demanda destinada a impugnar la evaluación o adjudicación de una oferta —frecuente bajo el artículo 24 Nº 1— resulta crucial que el tribunal provea con rapidez. Antes de la ley, al revisar la admisión de la demanda, los jueces consultaban si la licitación ya estaba adjudicada o si el contrato había sido firmado. Si existía un contrato suscrito con un tercero de buena fe, el tribunal solía estimar que no procedía decretar la suspensión. Aunque hoy existe una regla que exige un plazo mínimo entre la adjudicación y la firma del contrato, dicha norma solo se aplica a licitaciones superiores a 5.000 UTM, siendo justamente las menores —donde más se solicita suspensión— las que avanzan con mayor rapidez.

Si la demanda no se provee oportunamente, ocurre que cuando el tribunal finalmente se pronuncia, el contrato ya está firmado, ejecutándose o incluso cumplido, especialmente cuando se trata de adquisiciones de bienes de rápida entrega. En esos casos, la suspensión resulta inviable. Por ello, sería pertinente solicitar, vía transparencia, información sobre los tiempos de proveído del tribunal. Idealmente, entre la presentación de la demanda y su proveído no deberían transcurrir más de tres a cinco días. Hoy solo puede observarse la fecha en que se presenta la demanda y conocer el proveído una vez dictado; así se constata, por ejemplo, que entre la presentación el día 1 y el proveído el día 12 pasaron once días, lo que es excesivo dada la relevancia de la admisibilidad y sus efectos en la suspensión del procedimiento.

6. ¿Qué cambios o mejoras considera necesarios para fortalecer aún más el sistema de compras públicas en Chile?

A mi juicio, es todavía demasiado prematuro realizar evaluaciones definitivas sobre un sistema que lleva menos de un año en funcionamiento. Sin embargo, esto no impide identificar aspectos que llaman poderosamente la atención y que merecen un análisis crítico temprano. Uno de los puntos más llamativos es el cambio radical en la naturaleza de las Uniones Temporales de Proveedores (UTP).

El legislador, con el objetivo declarado de mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas, restringió el uso de las UTP. Bajo el marco actual, estas solo proceden en contratos de montos bajos y siempre que estén conformadas exclusivamente por MiPymes. Si bien la intención de fomentar este sector es clara, en la práctica esto representa un retroceso respecto a la flexibilidad que existía antes de la dictación de la Ley 21.634.

Anteriormente, la figura de la UTP era transversal: se aplicaba a todo tipo de contratos, permitiendo que grandes empresas sumaran capacidades para abordar licitaciones de enorme envergadura. Hablamos de contratos de millones de dólares, como las licitaciones de raciones de Junaeb, los grandes procesos del Registro Civil e Identificación, o proyectos de obras públicas sujetos a la Ley de Compras.

Al destinar hoy esta figura únicamente a contratos pequeños y para Pymes, surge la duda razonable de si este cambio es realmente positivo. Se ha eliminado una herramienta de colaboración que permitía gestionar la complejidad en los grandes contratos del Estado, y ese es, sin duda, un aspecto crítico que deberá ser evaluado cuidadosamente en el futuro cercano.

7. Como académico y miembro del Tribunal, ¿qué lecciones ha aprendido sobre la aplicación práctica de la ley de compras públicas?

Durante mis 7 años, un mes y 3 días en el tribunal —desde el 1 de octubre de 2018 como suplente hasta el 4 de noviembre de 2025— pude constatar que las demandas o acciones de impugnación, requieren estudio detallado de los antecedentes y mucho orden. Una buena demanda, como en cualquier contencioso administrativo, debe ir al grano: identificar el acto u omisión ilegal o arbitrario, señalar su efecto y explicar qué principio de la ley de compras, de la Ley 18.575 o del Reglamento (DS 661/2024) fue vulnerado. No se necesita una historia extensa ni citas interminables, sino exposición clara de hechos, normas aplicables, principios comprometidos y peticiones concretas. Del mismo modo, el informe de la entidad demandada debe responder punto por punto a lo planteado.

Al dictar sentencia, el tribunal también debe mantener orden y claridad. A mi juicio —es una opinión personal— las sentencias deben ser breves y en lenguaje claro, pues no están para dar cátedra, sino para resolver un conflicto específico. Conforme a las reglas del Código de Procedimiento Civil, al acta de redacción de sentencias y a las orientaciones sobre lenguaje claro, la parte positiva debe ir al inicio, sin repetirse luego en los considerandos. Esa parte positiva resume planteamientos de demandante y demandado, más los hitos procesales hasta la citación a sentencia. Luego, el tribunal debe analizar cada impugnación, revisar normas y bases aplicables y concluir si se probó o no el vicio alegado, ahora bajo un sistema de valoración conforme a la sana crítica para las causas nuevas presentadas después del 12 de diciembre de 2024.

Las sentencias deberían avanzar hacia un formato tipo, entendiendo por ello un orden lógico similar en la estructura, lo que permite uniformidad y coherencia. Esto abre paso a otro punto: estamos en el siglo XXI y la profesión legal ha cambiado radicalmente. Así como antes no había correo electrónico ni tramitación electrónica, hoy contamos con herramientas que no deben verse como enemigas, sino como colaboradoras, especialmente la inteligencia artificial. Esta herramienta puede entregar información rápida, siempre y cuando se use técnica y éticamente, revisando fuentes y verificando exactitud. Ya existen múltiples aplicaciones de IA, y su uso responsable no reemplaza el estudio del expediente, pero sí puede optimizar procesos.

Si el tribunal cuenta con una base de datos interna con todas sus sentencias publicadas —entre 150 y 200 por año, y menos de mil en total desde su creación— la inteligencia artificial podría sistematizar criterios y ayudar a jueces y abogados. Por ejemplo, permitiría buscar sentencias sobre inadmisibilidad de ofertas en licitaciones específicas y encontrar modelos estructurales previos. Esto haría el trabajo más eficiente, ya que una sentencia que hoy toma días podría redactarse en una tarde. Además, ayudaría a mantener coherencia jurisprudencial, permitiendo que casos iguales o similares reciban respuestas iguales o similares, lo que fortalece la igualdad ante la ley y una jurisprudencia verdaderamente constante y lineal.

8. ¿Qué consejo daría a los organismos públicos para mejorar sus procesos de contratación y evitar controversias?

Bueno, así como el tribunal podría hacerlo de esa forma con la IA, yo me imagino que, con los servicios públicos hay otras dinámicas. Yo lo desconozco, nunca se lo he preguntado a ningún ex alumno que trabaje en un servicio público, y salvo una vez que me lo comentó el Auditor General de la Armada, muchas veces los juicios que enfrentan los distintos órganos de la Administración, y todos los demás que hoy día pueden ser demandados en el tribunal, quedan simplemente como un incidente del año, pero no sé si realmente vuelven a revisar esas sentencias cuando esos juicios terminan.

No sé si existe, o no, un proceso interno para analizar esas resoluciones, de no haber, debiera existir, porque siempre se va a requerir capacitación para los funcionarios. entre otras cosas.

Los funcionarios necesitan capacitarse en la nueva ley, conocer las bases tipo, recibir información de su jefatura, acceder al curso de la Función Pública. La propia Dirección de Compras y Contratación Pública entrega mucha información, no solo a los usuarios del sistema —los particulares que quieren contratar con el Estado—, sino también a quienes están de nuestro lado, es decir, las autoridades y funcionarios públicos.

Por lo tanto, ahí también hay muchas fuentes para que ellos puedan ir revisando y detectando cuáles son las buenas prácticas y cuáles no, y de esa forma poder cumplir la ley de mejor manera.