Catalina Fernández: “Eliminar un programa ordenado por la Corte Interamericana podría implicar incumplir obligaciones internacionales del Estado”

Por Isidora De La Cerda Moraga, Universidad de Chile

En el marco de los crecientes debates sobre el alcance de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, surge la necesidad de examinar cómo los Estados integran —o tensionan— estos compromisos en el diseño y ajuste de sus políticas públicas. Esto debido a la decisión del gobierno de terminar con el Diplomado en Inclusión Social y Territorial de población LGBTIQA+ para funcionarios públicos, acción que sería contraria al fallo dictado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Atala Riffo.

La influencia de la jurisprudencia internacional no solo impone deberes de reparación frente a vulneraciones concretas, sino que también plantea desafíos estructurales vinculados a la adecuación institucional, la garantía de no repetición y la consolidación de estándares en igualdad y no discriminación.

En este contexto, resulta especialmente relevante analizar hasta qué punto las decisiones estatales, incluso aquellas fundadas en criterios administrativos o presupuestarios, encuentran límites en el derecho internacional de los derechos humanos. Asimismo, se abre la discusión sobre los mecanismos de supervisión y responsabilidad que operan en el sistema interamericano, y sobre si determinadas medidas pueden ser entendidas no solo como ajustes de política pública, sino como eventuales retrocesos en el cumplimiento de obligaciones asumidas por el Estado.

Para abordar estas interrogantes, conversamos con una destacada especialista en Derecho Internacional Público. Catalina Fernández, abogada especializada en Derecho Internacional Público y Magíster en Derecho Internacional por la Universidad de Cambridge, actualmente es Profesora Asistente de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y Consejera del Centro de Estudios de Justicia de las Américas.

La trayectoria académica e institucional de la entrevistada la posiciona como una voz especialmente autorizada para analizar los estándares fijados por el sistema interamericano de derechos humanos, los márgenes de acción del Estado y las eventuales consecuencias jurídicas derivadas de decisiones que inciden en la protección y promoción de los derechos fundamentales.

¿Cuál es la relevancia de la jurisprudencia internacional en el desarrollo del derecho de los derechos humanos en Chile?

En todas las áreas del derecho (en el derecho doméstico y en el derecho internacional) los desarrollos jurisprudenciales son muy relevantes para delimitar y precisar el alcance de las obligaciones que asumen los estados.

En derecho internacional las sentencias no son obligatorias, sino exclusivamente para las partes en la controversia, de manera que lo que dicen los tribunales respecto al derecho es relevante para visualizar cómo podría pronunciarse en casos futuros. Es una fuente auxiliar en la determinación de las obligaciones de los estados.

Ahora, en materia de derechos humanos ocurren cuestiones particulares que creo que vale la pena precisar porque, por una parte, las obligaciones en muchas oportunidades no son tan detalladas o precisas como lo son, por ejemplo, en la ley doméstica y existe un espacio importante de interpretación judicial para la determinación del alcance de las obligaciones o como éstas pueden evolucionar en el tiempo, considerando que algunos tratados son antiguos y que los desafíos en esta matera van evolucionando, y por eso la jurisprudencia tiene un rol relevante, sobre todo considerando que la Corte cuenta con una doctrina desarrollada que es el control de convencionalidad.

¿Qué obligaciones específicas asume el Estado cuando es condenado por un tribunal internacional de derechos humanos?

La Corte Interamericana de Derechos Humanos es nuestro tribunal regional y sus sentencias son obligatorias para las partes. Por tanto, cuando los Estados ratifican la Convención Americana, se comprometen a cumplir las sentencias en aquellos casos de los que son parte.

Entonces, la obligación que surge es cumplir con el fallo. Ahora, ¿qué es lo que específicamente hay que hacer? Esto va a depender de la decisión que haya tomado la Corte, la cual tiene una jurisprudencia extensa y detallada, además de sofisticada, en materia de reparaciones.

Por tanto, la mayoría de los casos no le imponen al Estado solamente el pago de una suma de dinero, sino que se establece una serie de otras medidas de reparación, desde medidas de satisfacción, de rehabilitación de la víctima, entre otras; por lo que la sentencia y sus medidas son de carácter obligatorio.

¿Debe entenderse el cumplimiento de estas sentencias como un conjunto de medidas puntuales, o como un proceso permanente de adecuación institucional?

Si la Corte ordena el pago de una suma de dinero o solo medidas particulares de reparación, estas van dirigidas exclusivamente a la víctima o a sus familiares, por lo que la dimensión de cumplimiento de la sentencia es mucho más acotada. Sin embargo, se suelen aplicar una serie de reparaciones que tienen impacto más allá del caso concreto.

A modo de ejemplo, el tribunal puede establecer medidas de garantías de no repetición, que tienen un alcance más amplio, como lo sería una reforma legal para evitar que los hechos que se produjeron se vuelvan a repetir. En ocasiones, también se puede incluir a los familiares e incluso, en algunos casos, los estados pueden establecer mecanismos más generales para todas las víctimas que estén en una situación parecida.

Desde la perspectiva del derecho internacional, ¿cómo debieran evaluarse las decisiones estatales que afectan programas de formación en inclusión, igualdad y no discriminación dirigidos a funcionarios públicos?

Cuando el Estado, en el marco de sus medidas de promoción de los derechos humanos, adopta medidas y lo hace voluntariamente, por supuesto que las consecuencias son distintas que cuando es a raíz de una orden de un tribunal internacional, la cual es obligatoria.

En este segundo caso, es importante destacar que es la propia Corte Interamericana la que supervisa el cumplimiento, ya que dicta la sentencia y posteriormente mantiene un diálogo extenso que puede durar varios años, de manera que se asegura del cumplimiento, por ejemplo, se haya pagado la suma de dinero, exista una reforma legal, se cursen capacitaciones, etc. Esos programas podrían tener un impacto en la evaluación que la Corte haga de si se ha cumplido o no la sentencia.

¿Tiene el Estado plena libertad para modificar sus políticas públicas en estas materias, o existen límites derivados de sus compromisos internacionales?

Va a depender, por supuesto, de cuál es el origen de esa decisión. Los Estados, en el marco de sus políticas públicas generales, tienen ciertos márgenes de actuación para determinar qué capacitaciones quieren hacer y con qué énfasis. Sería ideal un modelo más avanzado y complejo de capacitaciones, pero los estados no siempre tienen los recursos y es razonable que pudieran priorizar algunas áreas por sobre otras.

Distinto es, si es que esa medida ha sido ordenada por un tribunal internacional, puesto que estamos frente a una sentencia de la Corte, la que debe cumplirse con independencia de si el Estado o las nuevas autoridades consideran que eso es prioritario o no. Es una decisión obligatoria que se ha dictado y, en ese sentido, el margen del Estado se limita significativamente al tener que cumplir con esa obligación internacional.

¿Resulta suficiente una justificación presupuestaria o administrativa para poner término a políticas de formación en derechos humanos vinculadas a obligaciones internacionales?

Ni el derecho ni los tribunales internacionales son completamente indiferentes a las restricciones que enfrenta un país. Es discutible, pero razonablemente un país puede realizar algunas adecuaciones o ajustes para continuar con el cumplimiento de los programas de manera más eficiente o dirigidos a ciertos grupos de especial interés, por ejemplo, si se planteará atendiendo a las restricciones presupuestarias se decida reducir el número de funcionarios, pero para enfocarlo en aquellos de especial necesidad, cumpliendo de manera focalizada con menos recursos.

Algo muy distinto es excluir y eliminar por completo el programa de capacitación, el cual ha sido ordenado por un tribunal internacional y que hasta ahora éste no ha declarado cumplido, se estaría utilizando una justificación presupuestaria para incumplir una obligación internacional.

¿Qué estándares aplica el sistema interamericano para determinar si un Estado ha cumplido adecuadamente con sus obligaciones de reparación y garantías de no repetición?

Es la propia Corte la que hace ese análisis, dado que ella tiene la facultad de ir evaluando el cumplimiento de sus medidas.

En general, es bastante exigente y, por ejemplo, en el caso de una capacitación, a la Corte no solamente le interesa que se realice, sino que cuente con el debido respaldo económico, con personas capacitadas, que se dirija a un público adecuado, que tenga una cierta duración en el tiempo y analizar cuál ha sido su efectividad, esto porque su estándar busca la reparación integral del daño, previniendo futuras violaciones.

¿Podrían decisiones de este tipo comprometer la responsabilidad internacional del Estado?

Sí, como ya señalaba, una sentencia de la Corte Interamericana es obligatoria para el Estado de Chile.

En caso de que la Corte considerare que el Estado no ha cumplido con la sentencia, en la práctica esto se traduce en que el tribunal va a continuar en el proceso de supervisión, exigiéndole información hasta que se cumpla esta medida.

Lamentablemente a veces pasa que hay sentencias de la Corte Interamericana que llevan muchísimos años en supervisión porque la aún no se cumplen los presupuestos para que se dé por satisfecha respecto de lo ordenado.

¿Qué mecanismos existen dentro del sistema interamericano para denunciar o poner en conocimiento medidas que puedan afectar el cumplimiento de obligaciones internacionales en derechos humanos?

Habría que distinguir si nos estamos refiriendo al incumplimiento de las obligaciones del Estado o a la afectación de medidas ordenadas por la Corte.

En términos generales, si nos referimos al primer escenario, ahí el fondo del mecanismo tradicional es el inicio de un proceso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Un procedimiento que cualquier persona puede presentar (al considerar que ha sido víctima de una violación a los derechos humanos) ante la comisión, cumpliendo con ciertos requisitos de admisibilidad y de fondo, además de plazos de presentación.

En el segundo corresponde a la Corte, en el marco del proceso de supervisión de la sentencia, pudiendo hacerlo los representantes de las víctimas o la Comisión Interamericana. Se le pedirá a el Estado un informe, en el cual, tendrá que dar cuenta de lo ocurrido.

¿Considera que este tipo de decisiones responde únicamente a cambios de política pública, o puede interpretarse como un retroceso en materia de igualdad y no discriminación?

Creo que especular es un poco difícil aún, efectivamente este gobierno en sus primeros días dio indicios preocupantes en lo relativo a la promoción y protección de los derechos, particularmente de las personas LGBTIQA+, en cuanto a la falta de respaldo a iniciativas internacionales que anteriormente se habían apoyado, pero con posterioridad han dado algunas señales distintas.

Considero que es indiscutible que hay una parte del gobierno que responde a una orientación mucho más conservadora y reaccionaria respecto de los derechos de las personas, sin embargo, no estoy segura si eso está de manera mayoritaria en el gobierno. Esto en base a que otros representantes del gobierno han demostrado posturas un poco distintas, más bien de continuidad respecto de la posición del Estado de Chile, al menos en espacios internacionales.

Hace un par de semanas se suscribió una declaración de un grupo de países condenando la violencia y la discriminación contra personas LGBTIQA+ y eso lo siguió haciendo este gobierno. Creo que la suerte no está completamente echada, veo que el gobierno todavía está buscando los espacios y las áreas donde puede o no realizar cambios.

Efectivamente las justificaciones presupuestarias se han utilizado para todo tipo de consideraciones, lo que obviamente es lamentable, sobre todo en materia de derechos humanos y por el impacto que esto pueda tener en las víctimas o en la posibilidad de violaciones futuras. Pero creo que todavía está por verse si es que esto se va a traducir en una política institucional de retroceso, por ejemplo, respecto de materias de personas LGBTIQA+ o si será una falta de priorización. Creo que es importante ver cómo se desarrolla en las próximas semanas.