Andrés Dighero: «Un modelo que entrega pensiones bajo la línea de pobreza no puede considerarse sostenible»

Por Michelle Andrea Santos Zapata, Universidad de Chile

La discusión sobre pensiones en Chile no se limita a lo técnico o financiero, pues involucra el cumplimiento de un derecho básico. El modelo, configurado originalmente bajo parámetros de mercado, ha mostrado limitaciones para responder plenamente a las funciones propias de un sistema de seguridad social.

El sistema previsional chileno refleja una tensión aún no resuelta entre su estructura financiera y su objetivo de seguridad social. Pese a que la reforma de 2025 introdujo nuevos elementos de solidaridad, el país enfrenta todavía el reto de equilibrar la viabilidad económica del modelo con la necesidad de avanzar en mayor equidad y justicia social.

En este contexto, Andrés Dighero, abogado y experto en derecho previsional y políticas públicas, ofrece una mirada crítica y técnica sobre el estado actual del sistema y los desafíos que enfrentan las reformas en curso. A través de una serie de preguntas clave, Dighero analiza el impacto de las reformas, el rol del Estado y la tensión entre viabilidad financiera y justicia social en el debate previsional chileno.

1. ¿Cree que los candidatos presidenciales están instrumentalizando el tema de las pensiones y derechos laborales como una bandera electoral más que como una verdadera política pública?

Es importante enmarcar la respuesta a esta pregunta en un plano donde en la actualidad llevamos discutiendo más de una década sobre nuestro sistema previsional, sin lograr dar con una respuesta que deje satisfecha a la ciudadanía. Y aquello se explica, en parte, por la responsabilidad de nuestra clase política que ha promovido soluciones con promesas de resultados inmediatos. No obstante, la verdad sea dicha es que para generar cambios de la envergadura que necesita nuestro sistema requiere tiempo, acuerdos transversales y voluntad política de todos los sectores de nuestra clase gobernante. Si bien la pasada reforma se encaminó en esa dirección, resulta insuficiente desde la óptica de las necesidades que tienen los chilenos y chilenas, más todavía si ha sido la propia clase política la que ha incentivado esta expectativa en la inmediatez de los resultados.

Dicho lo anterior, cabe suponer que, en un contexto electoral, la dinámica propia existente – propia de un proceso de debate de ideas contrapuestas – tiende a hacer más difícil la visibilización de políticas públicas sustantivas. Obviamente, ello no significa que no se elaboren propuestas programáticas serias, sino que, para efectos comunicacionales y de penetración del mensaje, suelen simplificarse en consignas y narrativas destinadas al ciudadano medio, que no tiene tiempo o interés para informarse en detalle de estos programas y sus ideas.

En este sentido, existe una clara tensión entre la lógica propia de la política pública y la dinámica electoral que traen como resultado que el discurso político no siempre converja con el discurso programático-técnico.

Hecha la prevención, el debate previsional ha tendido a manifestarse en el plano más retórico que en el de diseño de políticas públicas detalladas, con un sustento técnico y financiero que permita evaluarlas desde la óptica de su viabilidad. Así, es inevitable encontrar consignas simplificadas que van desde la defensa irrestricta de la propiedad individual de los fondos de capitalización individual hasta propuestas de ampliar el rol estatal y robustecer la solidaridad, pero sin entrar en el detalle de cómo será el financiamiento de las prestaciones del sistema que permita que sea económicamente viable para el país.

En este mismo contexto, también aparecen propuestas que enfatizan la adecuada implementación de las reformas ya aprobadas y la necesidad de un crecimiento económico sostenido como condición para mejorar las pensiones. Otras plantean ajustes graduales de carácter paramétrico, orientados a la sostenibilidad de largo plazo. No está demás señalar que estas propuestas, en general, no proporcionan un plan acabado, sino que son más bien lineamientos conceptuales que, aunque atendibles, no entregan suficiente detalle para evaluar su viabilidad e implementación.

En síntesis, el debate actual presidencial, por su propia dinámica de contraste y diferenciación, se manifiesta o plantea más como un ejercicio de posicionamiento político que como un proceso de construcción técnica de políticas públicas. Existe el riesgo que las transformaciones o mejoras estructurales que requiere el sistema terminen supeditadas a la coyuntura electoral del momento que vivimos en el país. No obstante, no descarto que, en fases más avanzadas, con el proceso eleccionario terminado, veamos una discusión más robusta, con propuestas aterrizadas y respaldadas por evidencia empírica y criterios de financiamiento viables según la realidad que vivimos como país.

2. ¿El sistema previsional chileno es más un negocio financiero que un mecanismo de seguridad social?

Se trata de una pregunta compleja, puesto que no es evidente que la intención detrás del modelo de capitalización individual en los años 80 haya sido priorizar la rentabilidad del mercado financiero. Sin embargo, frente a la crisis actual del sistema producto de la insuficiencia de las pensiones, es atendible que surjan críticas en ese sentido.

Las cifras refuerzan esa percepción: Las tasas promedio de reemplazo en Chile se encuentran significativamente por debajo del promedio existente en los países de la OCDE [1] Las bajas jubilaciones han alimentado el malestar social dando origen a varios movimientos, siendo uno de ellos No+AFP, que acusó al sistema de operar más como un negocio privado que como un verdadero seguro social.

Es importante destacar que a diferencia de los principios establecidos por la OIT —solidaridad, universalidad y suficiencia—, el modelo chileno originalmente se construyó casi exclusivamente sobre el ahorro individual, sin aportes del Estado ni de los empleadores hasta las reformas más recientes. La ausencia de mecanismos de reparto y la lógica de mercado con fines de lucro pueden reforzar, en parte, la crítica.

Con todo, es oportuno advertir que dicha crítica tiende a simplificar un fenómeno de gran complejidad, ya que factores o variables como la tasa de cotización vigente en Chile, las lagunas previsionales derivadas de períodos de inactividad laboral o rentas imponibles bajas inciden de manera decisiva en la insuficiencia de las pensiones, afectando por igual a un sistema de reparto, de capitalización individual o mixto.

3. ¿Puede considerarse “sostenible” un sistema que entrega pensiones bajo la línea de la pobreza a gran parte de los jubilados?

Es evidente que la sostenibilidad de un sistema previsional no puede evaluarse solo en términos contables, puesto que también requiere legitimidad social. Un modelo que entrega pensiones que en muchos casos quedan por debajo de la línea de la pobreza (o muy cercanas a ella) no es sostenible en el tiempo, aun cuando sea financieramente autosuficiente, ya que termina por erosionar su propia viabilidad.

La Pensión Garantizada Universal (PGU) alcanza hoy los $224.004, monto cercano al umbral de pobreza definido por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Aunque ha significado un avance, no asegura un estándar de suficiencia. En este sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Convención Interamericana sobre Personas Mayores insiste en que el Estado debe garantizar ingresos adecuados en la vejez, ya sea mediante esquemas contributivos o no contributivos.

En consecuencia, la sostenibilidad debe ser entendida en un doble sentido: financiero y social. De lo contrario, el sistema pierde legitimidad y alimenta la desconfianza ciudadana.

4. ¿Es suficiente reformar las AFP con más regulación y fiscalización, o se requiere un cambio estructural hacia un modelo mixto o de reparto?

La experiencia chilena muestra que limitarse a regular mejor las AFP difícilmente resolverá los problemas de fondo. Medidas como la reducción de comisiones, aumento de la transparencia, revisión de los criterios de inversión o incluso la incorporación una administradora estatal pueden corregir aspectos puntuales, pero no modifican la lógica estructural del sistema: un modelo basado en la capitalización individual, sin mecanismos de solidaridad que enfrenten factores determinantes como las bajas remuneraciones o las lagunas previsionales. En un país con ingresos medios reducidos y trayectorias laborales marcadas por periodos de inactividad no voluntaria o cesantía, este diseño seguirá produciendo pensiones insuficientes.

La experiencia internacional muestra que los sistemas mixtos —cuentas individuales más un pilar solidario— son los más sostenibles. La reforma de 2025 avanzó en esa dirección al introducir un componente de seguro social financiado por trabajadores, empleadores y el Estado. Aun así, el debate de fondo persiste: si se busca corregir inequidades del modelo existente o transitar hacia un rediseño estructural.

Por ello, cada vez cobra más fuerza la idea de avanzar hacia un sistema mixto, que combine cuentas individuales con un pilar solidario financiado tripartitamente (Estado, empleadores y trabajadores). Esta fórmula, predominante en algunos sistemas exitosos de países de la OCDE, ha demostrado ser capaz de asegurar pensiones mínimas dignas, distribuir riesgos y reconocer la seguridad social como un derecho de todos los miembros de la sociedad. Seguir confiando únicamente en ajustes al modelo de las AFP se traduciría en mantener un esquema que en la actualidad ha perdido bastante legitimidad social y política.

En ese sentido, la reforma de 2025 fue un paso en la dirección correcta al incorporar componentes de solidaridad. Sin embargo, el debate de fondo continúa abierto: ¿se trata solo de corregir las inequidades o externalidades negativas que genera el actual modelo o avanzar hacia una transformación estructural que lo haga más equitativo? La respuesta dependerá de la voluntad política y del consenso social que se logre en Chile.

5. ¿Un sistema de reparto sería viable en Chile considerando la baja natalidad y el envejecimiento poblacional?

Un sistema de reparto puro enfrenta serias dificultades en Chile debido a la transición demográfica del país. La tasa de fecundidad se ubica por debajo del nivel de reemplazo y la esperanza de vida ha aumentado sostenidamente, lo que proyecta un país más envejecido en las próximas décadas. Así, se espera que la proporción de trabajadores activos por cada jubilado se vaya reduciendo cada vez más, lo que va a encarecer el financiamiento y nos va a obligar a elevar cotizaciones, reducir el monto de las pensiones o incluso retrasar considerablemente la edad jubilación. Bajo ese escenario, el reparto rígido se vuelve financieramente frágil o incluso inviable.

Este argumento demográfico ha sido central en quienes defienden la capitalización individual, pues este modelo, en teoría, no depende de la pirámide poblacional, sino del ahorro acumulado en cada cuenta. Algunos sectores sostienen que el reparto se ha mostrado como inviable en sociedades envejecidas, mientras otros, proponen ajustes graduales en la edad de jubilación y esquemas de retiro flexible para enfrentar la presión fiscal que genera el aumento de la expectativa de vida.

No obstante, la experiencia internacional muestra que el reparto – por lo menos un modelo flexible o híbrido – no está necesariamente condenado al fracaso en contextos de envejecimiento. Países como Alemania o Francia mantienen sistemas de reparto, apoyados por reformas paramétricas, financiamiento estatal, incentivos a la formalidad laboral e incluso políticas de inmigración. Obviamente, la implementación de sistemas de reparto requiere de un componente de financiamiento fiscal que, a su vez, necesita de un crecimiento sostenido considerable, cosa que actualmente no ocurre en Chile. Con todo, en Chile ya existen elementos de reparto: la Pensión Garantizada Universal, financiada con impuestos generales, y el Seguro Social creado en la reforma de 2025, que pretende introducir mayor solidaridad entre generaciones.

Por ello, si bien presenta problemas técnicos, la viabilidad del reparto en Chile constituye principalmente un desafío político. El país podría avanzar hacia un esquema mixto, donde la capitalización individual se complemente con un pilar solidario financiado tripartitamente por trabajadores, empleadores y Estado. No obstante, como ya dijimos, dadas las condiciones demográficas, fiscales y de legitimidad política, por lo menos un sistema de reparto puro se presenta hoy como altamente inviable.

6. ¿Cree usted que un sistema mixto sería más justo al introducir solidaridad intergeneracional, o solo trasladaría el problema a los jóvenes?

Un sistema mixto, bien diseñado, no traslada injustamente la carga a los jóvenes, sino que establece un pacto social entre generaciones. De hecho, hoy los costos de la precariedad previsional ya son soportados por ellos, al tener que sostener económicamente en muchos casos a sus padres, madres, abuelas o abuelos con pensiones insuficientes, o asumir el deterioro de su calidad de vida. Institucionalizar la solidaridad permite, de cierta manera, distribuir esos costos en toda la sociedad y no únicamente en cada familia.

La solidaridad intergeneracional no constituye un sacrificio unilateral, sino un contrato recíproco: los que hoy trabajan apoyan a los jubilados actuales con la expectativa de recibir el mismo apoyo en el futuro. Al combinar cuentas individuales con un fondo solidario financiado por empleadores, trabajadores y Estado (esto es, de manera tripartita), se equilibra la responsabilidad personal con la colectiva. Eso busca corregir inequidades como las lagunas previsionales, los salarios bajos o el trabajo no remunerado, que hoy mantienen a miles de personas percibiendo pensiones muy bajas.

Por último, diría que lo central es que esta solidaridad se diseñe con total transparencia y reglas claras, de manera tal que los jóvenes perciban su esfuerzo como derechos garantizados en el futuro. En este sentido, se podría decir que un sistema mixto no es un castigo, sino una garantía: asegura que ninguna generación quede desprotegida y que la seguridad social sea entendida como un derecho humano, y no como un privilegio sujeto a los vaivenes de la economía.

7. ¿La reforma previsional debería ser entendida como una cuestión de justicia social más que como un problema financiero?

Reducir el debate previsional a cálculos actuariales y balances contables es desconocer su verdadera naturaleza y simplificar la discusión. Por otro lado, si bien se trata de un asunto de justicia social y de derechos humanos, no se puede minimizar el elemento financiero. Las pensiones no son solo cifras, sino la garantía de una vida digna tras décadas de trabajo, pero deben ser financiadas y económicamente sostenibles en el largo plazo. La Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Interamericana sobre los Derechos de las Personas Mayores consagran el derecho a la seguridad social, que los Estados tienen la obligación de garantizar de forma efectiva.

El sistema chileno se diseñó bajo una lógica de capitalización individual que, si bien tuvo por objeto una construcción financieramente responsable, debilitó su dimensión social. La reforma de 2025 buscó corregir parcialmente esta situación mediante medidas de equidad de género, como el fortalecimiento del bono por hijo, y la ampliación del pilar solidario. No obstante, persisten brechas estructurales: las mujeres continúan recibiendo en promedio pensiones significativamente menores, y los sectores más pobres dependen casi exclusivamente de la PGU.

En consecuencia, si bien el entendemos la reforma previsional como un imperativo de justicia social, lo que significa posicionar la dignidad de las personas mayores en el centro del debate, esta reforma debe ser financiera y económicamente responsable. La meta debe ser que ningún adulto mayor quede bajo la línea de la pobreza. Un sistema que fracasa en ello incumple su función primordial y perpetúa desigualdades históricas y sistémicas que un Estado social y democrático de derecho tiene el deber de superar.

8. ¿Qué rol debería jugar el Estado en garantizar pensiones dignas: como regulador, como financiador o como administrador directo del sistema?

En un Estado social y democrático de derecho, el Estado no puede limitarse a un rol meramente regulador. Su deber es garantizar el acceso a pensiones dignas, ya sea actuando como regulador, financiador o administrador directo. La experiencia chilena muestra que durante décadas el Estado redujo su papel a funciones mínimas de supervisión, delegando casi toda la gestión en las AFP privadas, lo que derivó en un modelo rentable para el mercado, pero que no ha podido hacerse cargo de otras variables ajenas al sistema que han dejado a los jubilados en situación de precariedad.

El debate actual se centra en cómo ampliar esa participación estatal. Algunos proponen que el Estado compita directamente mediante una administradora pública sin fines de lucro, que cobre menores comisiones y asegure transparencia. Otros sostienen que debe fortalecer su rol de financiador, ampliando la PGU y entregando subsidios focalizados. En cualquier caso, el Estado debe garantizar que el sistema en su conjunto cumpla con estándares de suficiencia, equidad y solidaridad.

El dilema que subyace en la discusión es si el Estado debe administrar todo el sistema, como proponen algunos sectores, o si debe coexistir con actores privados bajo reglas claras. En definitiva, más allá de la fórmula institucional, el Estado se constituye en el garante último: tiene la responsabilidad constitucional y ética de asegurar que ninguna persona quede sin una pensión digna. Dejar esta tarea en manos exclusivas del mercado ha demostrado ser insuficiente y políticamente insostenible.

[1] Superintendencia de Pensiones Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda Coordinado por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Estudio sobre tasas de reemplazo en el sistema de pensiones chileno y sus proyecciones bajo distintos escenarios, 22 Enero 2024, disponible en https://www.spensiones.cl/portal/institucional/594/articles-15856_recurso_1.pdf