Corte Suprema avala potestad municipal para regular comercio ambulante y delimitar zonas de exclusión

La Corte de Apelaciones de Puerto Montt rechazó el recurso de amparo económico interpuesto en contra de la Municipalidad de la misma ciudad, al estimar plenamente ajustada a derecho la ordenanza que regula el comercio ambulante en la comuna, incluida la delimitación de zonas de exclusión y la exigencia de permisos para ejercer actividades económicas en bienes nacionales de uso público. El Tribunal destacó que dicha regulación —dictada al amparo de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y en armonía con la Ley N°21.426 sobre comercio ilegal— constituye un ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria municipal.

La parte recurrente sostuvo que la municipalidad, mediante la dictación de ordenanzas que fijan zonas de exclusión y nuevas exigencias para ejercer comercio ambulante, habría impedido ilegítimamente el desarrollo de actividades económicas que se realizaban de manera histórica y tolerada por el municipio, afectando con ello su libertad económica y otros derechos fundamentales. Afirmó que la regulación impugnada constituyó un acto abusivo e incompatible con la Constitución, por cuanto una ordenanza municipal no podría restringir o prohibir el ejercicio de actividades que habían sido previamente autorizadas o permitidas en el espacio público de la comuna.

Por su parte, la Municipalidad de Puerto Montt sostuvo que actuó dentro de sus competencias legales al dictar la ordenanza cuestionada, pues la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades le otorga la facultad de administrar los bienes nacionales de uso público y regular el comercio que se desarrolla en ellos, estableciendo permisos de carácter esencialmente precario. Agregó que la normativa vigente, incluida la Ley N°21.426 sobre comercio ilegal, obliga a los municipios a ordenar el ejercicio del comercio ambulante y fijar zonas habilitadas, por lo que la regulación impugnada responde al interés comunal y no constituye un acto ilegal ni arbitrario. Asimismo, indicó que los propios antecedentes muestran que varias recurrentes habían contado con permisos en el pasado, pero no efectuaron nuevas solicitudes para regularizar su situación conforme a las exigencias vigentes.

La Corte de Puerto Montt, tras revisar los antecedentes de hecho y de derecho, sostuvo que la ordenanza municipal impugnada fue dictada en el ejercicio de las atribuciones que la Ley N°18.695 entrega a los municipios, particularmente aquellas referidas a la administración de bienes nacionales de uso público y a la regulación del comercio ambulante y estacionado. En tal sentido, el tribunal señaló que la creación de zonas de exclusión y la fijación de requisitos para el otorgamiento de permisos forman parte de las competencias propias de la entidad edilicia, pues se insertan en la potestad reglamentaria que el legislador le ha conferido para ordenar el uso del espacio público.

Asimismo, el tribunal descartó que la actuación municipal pudiera calificarse como ilegal o arbitraria, al tratarse de una regulación general aplicable a toda la comunidad y aprobada por el concejo municipal, gozando por ello de presunción de legalidad y exigibilidad. Añadió que la ordenanza solo busca ordenar el ejercicio de actividades comerciales en la vía pública, estableciendo criterios amplios y objetivos para su realización dentro de las zonas habilitadas, lo que se encuentra plenamente autorizado por la normativa vigente, incluyendo el marco constitucional que habilita a los municipios a dictar disposiciones obligatorias para satisfacer las necesidades de la comunidad local.

En su análisis, la Corte advirtió que parte de las recurrentes habían mantenido permisos municipales para ejercer comercio ambulante en distintas mensualidades, circunstancia acreditada mediante los comprobantes acompañados en autos. Sin embargo, resaltó que, conforme al informe evacuado por la Municipalidad, “(…) a la fecha, no han existido nuevas solicitudes por parte de las recurrentes -conforme el mérito de los antecedentes acompañados por aquellos en la presente causa- que digan relación con una obtención de nuevos permisos para el ejercicio del comercio ambulante y/o estacionario dentro de las zonas habilitadas por la municipalidad para ello”. Ello llevó al tribunal a enfatizar que no era posible realizar “(…) un análisis de ponderación respecto de alguna conducta que importe un rechazo a dichos efectos”, pues no existía antecedente alguno que mostrara una negativa municipal actual o concreta que pudiera constituir una perturbación del derecho fundamental invocado.

A partir de lo anterior, el tribunal concluyó que no se configuraba vulneración del artículo 19 N°21 de la Constitución, al no observarse un acto municipal que privara o perturbara la libertad económica de las recurrentes. Por ello afirmó que, “(…) no se logra apreciar por estos sentenciadores la existencia de un acto que importe una vulneración de la garantía constitucional establecida en el artículo 19 N°21 de la Constitución Política de la República mediante la dictación de la ordenanza previamente indicada”, agregando que tampoco constaba “(…) la existencia de nuevas solicitudes que se hayan efectuado por aquellos conforme el mérito de los antecedentes acompañados a estos efectos”. En consecuencia, y siempre dentro del plano estrictamente argumentativo, la Corte reafirmó que la falta de solicitudes vigentes impedía atribuir al municipio una afectación actual y real del derecho cuya tutela se pretendía.

En mérito de lo expuesto, la Corte de Puerto Montt rechazó la acción de amparo económico.

Apelado este fallo, la Corte Suprema lo confirmó con la prevención de los abogados integrantes señor Ferrada y señor Vidal, quienes destacaron que la acción prevista en la Ley N°18.971 tiene un alcance estrictamente limitado: su propósito histórico es amparar la libertad económica únicamente frente al Estado empresario, cuando éste interviene en actividades económicas sin la autorización legal necesaria o sin someterse a la legislación común aplicable a los particulares. Enfatizaron que el diseño legislativo del amparo económico —concebido como una acción popular sin exigencia de interés actual— revela que su finalidad no es proteger afectaciones individuales al derecho a desarrollar actividades económicas, sino controlar eventuales extralimitaciones del Estado en su faceta empresarial.

En coherencia con ese entendimiento, señalaron que el amparo económico no es un instrumento idóneo para tutelar el derecho a desarrollar una actividad económica lícita del artículo 19 N°21 inciso primero, puesto que esa protección corresponde al recurso de protección del artículo 20, el cual exige afectación directa y se rige por un plazo de 30 días. Consideraron inconcebible que, mientras una persona directamente afectada tiene solo treinta días para accionar, un tercero sin interés actual alguno disponga de seis meses para denunciar hechos de la misma naturaleza. Por ello, concluyeron que la acción deducida no podía prosperar, pues el amparo económico “no es idóneo para salvaguardar” la garantía invocada.

Vea sentencia Corte Suprema Rol N°4094-2025 y Corte de Puerto Montt Rol N°11-2025 (Amparo económico).