El costo de la unanimidad: ¿Por qué los quórums supermayoritarios no siempre protegen las minorías?

I. El mito del quórum protector

La teoría constitucional repite como mantra que los quórums supermayoritarios funcionan como escudos de las minorías. Obligan a las mayorías a negociar, fuerzan el consenso, moderan los extremos. La regla de los dos tercios emerge en los tratados académicos como un dispositivo casi mágico: suficientemente alto para evitar imposiciones, suficientemente alcanzable para no generar parálisis. Es una premisa común en literatura de diseño constitucional, i.e. Elster 1995; Negretto 2013

Pero dos procesos constituyentes recientes —Argentina 1994 y Chile 2021-2022— aplicaron el mismo quórum de 2/3 y produjeron resultados diametralmente opuestos. Uno generó una reforma constitucional que lleva 30 años vigente; el otro produjo 388 artículos que el 61.86% de los chilenos rechazó en plebiscito ¿La diferencia estuvo en el quórum? No. Estuvo en todo lo demás.

II. Argentina 1994: Cuando 2/3 forzó el acuerdo

El 14 de noviembre de 1993, Carlos Menem, presidente en ejercicio y Raúl Alfonsín (ex Presidente, antecesor inmediato de Menem y líder de la oposición de ese momento) firmaron el llamado “Pacto de Olivos”. Menem quería y necesitaba la reelección; Alfonsín quería atenuar el hiperpresidencialismo. Ninguno tenía los votos para imponer su agenda. El acuerdo construyó lo que la Ley 24.309 denominó «Núcleo de Coincidencias Básicas» (NCB): un paquete cerrado de 13 puntos que incluía reelección presidencial, creación del Jefe de Gabinete, reducción del mandato a cuatro años, y atenuación de poderes del ejecutivo.

La trampa del diseño era elegante. El artículo 5 de la Ley 24.309 estableció que el NCB debía votarse «conjuntamente» —todo o nada. Si la Convención rechazaba el paquete, la reforma completa se caía. Menem perdía la reelección. Alfonsín perdía el parlamentarismo atenuado. Las terceras fuerzas (Frente Grande, MODIN, provinciales) perdían cualquier chance de influir. La matriz de incentivos era binaria: cooperar o perder todo.

¿Hubo debate sobre este amarre institucional? Por supuesto. El diputado radical Jorge Matzkin en sesión del 15 de diciembre de 1993 denunció que «se está convirtiendo la Convención en un escribano del Pacto de Olivos». Tenía razón técnica. Pero la alternativa —dejar que 305 convencionales de 19 bloques políticos negociaran todo desde cero— era una receta para el fracaso. La Convención sesionó del 25 de mayo al 22 de agosto de 1994. El NCB fue aprobado por amplia mayoría, que requería 2/3 de cada cámara según el procedimiento previsto desde 1853 por la Constitución Nacional proyectada por Juan Bautista Alberdi. La reforma salió. Treinta años después, y pese a mucho trajín político vivido en la Argentina, sigue vigente.

III. Chile 2021-2022: Cuando 2/3 generó bloqueo mutuo

La Constitución chilena (art. 133) y la Ley 21.200 establecieron que la Convención Constitucional debía aprobar las normas por quórum de 2/3 de sus miembros en ejercicio. Matemática simple: 155 convencionales, se necesitaban 103 votos para aprobar cualquier norma constitucional.

La composición política era fragmentación pura. Los sectores de izquierda (Lista del Pueblo, Frente Amplio, PC, colectivos independientes) sumaban aproximadamente 60% de los escaños . «Vamos por Chile» (derecha) tenía 37 convencionales —exactamente un tercio de bloqueo. El centro deambulaba con 20-25 escaños sin identidad clara.

Septiembre de 2021: el primer síntoma de fractura. Sectores de izquierda propusieron reducir el quórum a 3/5 para «destrabar» el proceso. La derecha bloqueó la iniciativa. Pero aquí aparece la primera paradoja: el artículo 94 del Reglamento —que establecía el quórum de 2/3 para normas constitucionales— fue aprobado por 96 votos (≈3/5), NO por 2/3. El quórum supermayoritario quedó vigente… sin legitimidad supermayoritaria. Una regla de 2/3 aprobada por 3/5. ¿Puede el consenso nacer de una contradicción performativa?

La mecánica de votación agravó el problema. A diferencia de lo ocurrido en la Argentina, donde el NCB se votó en bloque, Chile adoptó votación artículo por artículo. Cada norma rechazada podía volver a comisión con indicaciones. Las normas con mayoría simple pero sin 2/3 irían a «plebiscito dirimente”. El resultado fue predecible: 267 normas rechazadas en primera vuelta, varias reingresadas, negociaciones infinitas sin punto de equilibrio.

La derecha podía bloquear TODO lo que considerara inaceptable (plurinacionalidad radical, sistemas de justicia indígena sin límites claros, debilitamiento del Tribunal Constitucional). La izquierda podía aprobar TODO lo que quisiera… excepto que no podía. Necesitaba 103 votos. Tenía 90-95 garantizados. El juego carecía de punto focal. El 4 de septiembre de 2022, el 61.86% rechazó la propuesta. Fin del experimento.

IV. Las tres variables que determinan si 2/3 funciona

Variable 1: Momento de negociación

Argentina negoció el «qué» ANTES de convocar la Convención. El Pacto de Olivos definió los temas habilitados, el contenido mínimo del NCB, los límites del debate. La Convención operó como poder constituyente derivado con competencias tasadas. Chile intentó negociar el «qué» DURANTE la Convención. Resultado: 155 personas discutiendo desde epistemologías incompatibles qué significa «plurinacionalidad» o «Estado social de derecho».

Variable 2: Estructura de votación

Argentina forzó el paquete cerrado. Si se rechazaba el NCB, se perdía la reforma completa. Chile permitió votación atomizada: artículo 1, artículo 2, artículo 3… hasta 388. Cada votación era un juego nuevo. Ningún compromiso era definitivo. El costo de obstrucción era cero: alguien que bloqueaba hoy, negociaba mañana, volvía a bloquear pasado mañana.

Variable 3: Composición política

Argentina operó con bipartidismo dominante. PJ (Partido Justicialista, oficialista) + UCR (Unión Cívica Radical, oposición mayoritaria) sumaban 58% de los convencionales (juntos sumaban 208 de los 305 convencionales constituyentes). Las terceras fuerzas (Frente Grande 31, MODIN 21, otros 45) carecían de poder de presión. Chile enfrentó multipartidismo extremo sin mayorías. Ningún sector podía ganar solo. Todos podían bloquear. La fragmentación convirtió el quórum de 2/3 en camisa de fuerza.

V. La paradoja del consenso forzado

Aquí emerge la paradoja constitucional más incómoda: el quórum de 2/3 solo protege minorías cuando el diseño institucional impide que las mayorías impongan SIN negociar Y cuando las minorías NO pueden bloquear eternamente sin costo. La Argentina cumplió ambas condiciones. El PJ no podía imponer la reelección sin dar algo a cambio (Jefe de Gabinete, Consejo de la Magistratura, reducción de mandato). La UCR no podía bloquear sin perder todo (si caía el NCB, caía la atenuación del presidencialismo).

Chile no cumplió ambas condiciones. La izquierda tenía 60% pero necesitaba 67% (103/155). No podía imponer. La derecha tenía 24% pero controlaba el tercio de bloqueo. Podía obstruir sin costo. El resultado fue bloqueo recíproco: ni hegemonía ni consenso. Solo parálisis disfrazada de deliberación.

Los teóricos del diseño constitucional suelen ignorar esta cruda verdad: las reglas de votación no operan en el vacío. Operan dentro de ecosistemas institucionales que las activan de modos radicalmente diferentes. El mismo antibiótico cura o mata según la bacteria.

VI. Lecciones cruzadas (con humildad epistémica)

Primera lección desde la Argentina: el consenso puede forzarse mediante diseño institucional inteligente. Paquetes cerrados, habilitaciones tasadas, costo de obstrucción alto. ¿Es esto democrático? La respuesta depende de qué entendamos por democracia. Si democracia es que 305 personas decidan TODO sin límites previos, entonces no. Si democracia es que acuerdos políticos refrendados por el Congreso delimiten el marco de lo posible, entonces sí. La Convención argentina fue criticada por «escribana» (notaria, como acostumbran a referirse en Chile). Pero produjo una Constitución que lleva tres décadas funcionando.

Segunda lección desde Chile: el mismo quórum sin mecanismos de coordinación genera parálisis. Votación atomizada, negociación durante (no antes) del proceso, fragmentación extrema. El resultado fue previsible. La Convención chilena fue celebrada por «participativa» y «plural». Pero produjo 388 artículos que el 62% rechazó. ¿Cuál fracaso pesa más: el democrático-formal o el democrático-sustantivo?

Tercera lección (incómoda para ambos países): ninguno de los dos sistemas enseña al otro cómo hacer las cosas «bien». Argentina negoció en secreto (Olivos, Casa de Gobierno) y después ratificó en público. Chile negoció en público y nunca logró ratificar nada. Uno produce legitimidad de resultados con déficit de proceso. El otro produce legitimidad de proceso con déficit de resultados. La teoría constitucional idealiza procesos que maximizan ambas dimensiones. La práctica comparada sugiere que son variables en tensión.

VII. Verdades incómodas

Dato técnico: La Convención argentina tuvo 93 días de sesiones. La chilena, 365. La Argentina produjo modificaciones en 51 artículos de la Constitución de 1853/1860. Chile produjo un texto completamente nuevo de 388 artículos. Ambos aplicaron quórum de 2/3. Uno funciona. El otro fue rechazado. La diferencia no estuvo en el quórum. Estuvo en el diseño del juego donde operó.

Una paradoja final: Los quórums supermayoritarios no protegen a las minorías per se. Las protegen o las condenan según el ecosistema institucional donde operan. Argentina negoció antes de sentarse en la Convención. Chile se sentó a negociar sin haber negociado nada. Uno produjo una reforma imperfecta pero vigente. El otro produjo 388 artículos que 6 de cada 10 chilenos rechazaron.

Y una verdad dura: No existen quórums «buenos» o «malos». Solo juegos bien o mal diseñados. Y en derecho constitucional comparado, como en biología evolutiva, las instituciones que sobreviven no son las más justas ni las más participativas. Son las que generan equilibrios que nadie tiene incentivos para destruir. El resto es literatura académica. (Santiago, 31 de octubre de 2025)