¿Obligación o facultad? Una discrepancia silenciosa en la compra por cotización

Uno de los procedimientos especiales de contratación pública introducido por la Ley n.° 21.634, que modificó la Ley n.° 19.886 es la compra por cotización. Según el artículo 7, letra d), número 2) de este último cuerpo legal, dicho mecanismo se justifica en razón de la naturaleza del bien o servicio requerido, lo que hace necesario abrir un espacio de negociación con los proveedores, siempre con un mínimo de tres cotizaciones previas. La norma es clara: se requiere abrir dicho espacio de negociación. No es optativo. Es un requisito esencial.

Sin embargo, el artículo 99 del Reglamento de la Ley, contenido en el Decreto n.° 661 de 2024, del Ministerio de Hacienda, al desarrollar esta figura, utiliza una expresión distinta. Señala que la compra por cotización es un procedimiento mediante el cual las entidades públicas pueden abrir un espacio de negociación con los proveedores. Esa pequeña diferencia —«pueden» en vez de «se requiere»— no es menor.

¿Es solo una variación de estilo o hay algo más profundo? A nuestro juicio, esta diferencia introduce una contradicción normativa relevante. La ley exige que exista negociación. El reglamento, en cambio, parece permitir que ella se omita. Esto no solo genera confusión, además, puede dar lugar a malas prácticas: si se considera que la negociación es facultativa, entonces se pierde el carácter especial y justificado del procedimiento.

Estas contradicciones, igualmente, acceden a perturbar a quienes trabajan día a día en las áreas de compras de nuestras entidades estatales. Para ellos, estas normas deben ser claras, armónicas y consistentes. Cuando no lo son, se generan dudas legítimas sobre cómo aplicar correctamente el procedimiento, lo que aumenta la inseguridad jurídica y eleva el riesgo de reproches administrativos, cuando no los judiciales.

La solución no pasa necesariamente por modificar la ley o el reglamento, sino por aplicar una interpretación que respete la jerarquía normativa: la ley se halla por sobre el reglamento. Por tanto, cualquier ambigüedad en este último debe resolverse en favor del mandato legal. Así, cuando el reglamento dice que las entidades «pueden» abrir un espacio de negociación, debe entenderse que en realidad «deben hacerlo», porque así lo ordena la ley.

Este tipo de detalles, aunque puedan parecer técnicos o poco relevantes, afectan directamente los estándares de probidad, transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos. Si permitimos que una norma reglamentaria debilite una exigencia legal, estamos abriendo una puerta peligrosa: que las excepciones se transformen en reglas, y que los controles pierdan efectividad.

Por ello, es fundamental que quien detenta la potestad reglamentaria actúe con mayor cautela y precisión técnica en el futuro, evitando expresiones ambiguas que puedan distorsionar el sentido y alcance de la ley que se busca operativizar. La coherencia normativa no es un lujo, sino una garantía para un Estado que pretende actuar conforme al derecho.

Y, ya que hablamos de insuficiencias normativas, no deja de ser llamativo —y un tanto desconcertante— que ni la ley ni el reglamento expliquen en lo más mínimo cómo debe desarrollarse esa tan esencial «negociación». Al parecer, en este procedimiento la negociación es indispensable, pero absolutamente indeterminada. Será, quizá, ejemplo de la confianza del legislador y de las autoridades gobernantes, en la creatividad y profesionalismo de nuestros servidores públicos.

Iván M. Garay Pagliai