Industria salmonera en Reservas Nacionales: El vacío reglamentario de los planes de manejo, por Diego Rojas y Catalina Salazar

El articulo I.2 de la Convención de Washington sobre Protección de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales de América, ratificada por Chile en el año 1967, define a las Reservas Nacionales como “Las regiones establecidas para la conservación y utilización, bajo vigilancia oficial, de las riquezas naturales, en las cuales se dará a la flora y la fauna toda protección que sea compatible con los fines para los que son creadas estas reservas”. Junto a lo anterior, el artículo 158 de la Ley General de Pesca y Acuicultura (“LGPA”) reconoce expresamente la posibilidad de realizar actividades acuícolas dentro de esta categoría de áreas protegidas. Este diseño normativo explica que, desde fines del siglo pasado hasta hoy, el crecimiento de la industria salmonera al interior de Reservas Nacionales haya sido exponencial.

Recién con la dictación de la Ley N°21.600 (“Ley SBAP”), en 2023, el legislador estableció de forma expresa que en estas áreas pueden desarrollarse actividades de uso sustentable, pero únicamente bajo determinadas condiciones, redefiniendo el estándar jurídico de compatibilidad entre conservación y producción. En este contexto, el artículo 60 de la LSBAP consagra expresamente la posibilidad de desarrollar actividades de uso sustentable en las Reservas Nacionales, manteniéndose vigente, a su vez, la habilitación sectorial prevista en el artículo 158 de la LGPA para la acuicultura. Actualmente existen 380 concesiones acuícolas vigentes, distribuidas principalmente en la Reserva Nacional Las Guaitecas y en la Reserva Nacional Kawésqar, constituyendo uno de los ejemplos más evidentes de la superposición entre conservación y producción en el derecho ambiental chileno.

Antes de la entrada en vigencia de la Ley SBAP, la mayor parte de las concesiones salmoneras eran otorgadas en un procedimiento multisectorial que involucraba a distintos organismos como SERNAPESCA, SUBPESCA, SEA y SSFFAA, en el cual se revisaba si la solicitud cumplía con lo dispuesto en la normativa sectorial pertinente y los estándares ambientales vigentes. Ahora bien, a estas exigencias se añadieron los requisitos establecidos en el artículo 92 de la LSBAP, entre los cuales se encuentran: i) la existencia de plan de manejo aprobado, conforme a lo dispuesto en el párrafo 5° del Título IV de la LSBAP; ii) compatibilidad de la actividad con los objetivos de la categoría y los objetos de protección definidos en el decreto de creación del área protegida y en el propio plan de manejo; y iii) el informe favorable del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, que debe acreditar dicha compatibilidad.

Como advierte el documento “Entre la Conservación y la Producción” de Fundación Terram en este nuevo marco, los planes de manejo pasaron a ser el eje del sistema. La propia ley los define como instrumentos de gestión ambiental basados en la mejor evidencia disponible, destinados a ordenar los usos del territorio y a determinar, con criterios científicos y jurídicos, qué actividades pueden desarrollarse en una determinada área protegida y bajo qué condiciones. Sin embargo, pese a su carácter estructurante, el reglamento que debe regular su elaboración y contenidos mínimos, exigido por el artículo 74 de la LSBAP, no ha sido dictado.

Sin Reglamento no es posible elaborar los planes de manejo y, sin planes de manejo, el estándar legal que debe ordenar la convivencia entre conservación y actividades productivas no puede aplicarse. Por ende, el sistema se encuentra sin la herramienta que la propia ley diseñó como condición habilitante para autorizar, limitar o excluir actividades dentro de áreas protegidas.

La consecuencia ha sido una paradoja institucional. Por una parte, las solicitudes pendientes que se encuentran, en los hechos, paralizadas, dada la vigencia de los decretos de no disponibilidad en las regiones de Los Lagos, Aysén y Magallanes. Incluso en el escenario eventual de que dichos decretos dejarán de estar vigentes, estas solicitudes de concesiones no podrían otorgarse sin vulnerar lo dispuesto en el artículo 92 de la LSBAP, pues no se cumple el requisito básico de que el área protegida cuente con un plan de manejo aprobado.

Por otra parte, la situación se vuelve aún más crítica respecto de las concesiones ya vigentes que, una vez aprobados los planes de manejo, podrían resultar incompatibles con los objetivos de conservación de las Reservas Nacionales. Frente a ese escenario, la LSBAP exige compatibilidad, pero no establece procedimientos, reglas de transición ni criterios claros para enfrentar la adecuación, restricción o eventual relocalización de actividades previamente autorizadas. El resultado es un vacío normativo que posterga decisiones estructurales y traslada un problema jurídico de fondo hacia el futuro.

En este contexto, la dictación del Reglamento de áreas protegidas no constituye solamente un trámite pendiente, sino una condición indispensable para la operatividad real del nuevo régimen. Sin planes de manejo, el sistema carece del estándar técnico y jurídico que la propia ley consagró como eje de la gobernanza territorial y sobre el cual debe resolverse la compatibilidad entre conservación y actividades productivas. Por ello, es imperativo que dicho Reglamento sea dictado para entregar certezas respecto a los planes de manejo, instrumentos que, como se ha desarrollado a lo largo de esta columna, serán determinantes para evaluar la compatibilidad de la industria salmonera con las áreas protegidas. Mientras esta omisión persista, las decisiones seguirán adoptando en un marco de incertidumbre estructural, debilitando simultáneamente la protección de la biodiversidad y la certeza regulatoria que el propio ordenamiento jurídico declara, pero aún no logra garantizar.

Diego Rojas Díaz es abogado de la Fundación Terram. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Diego Portales. Diplomado en Litigación en Derecho Administrativo Sancionador de la Universidad de Chile.

Catalina Salazar Cuevas es abogada de la Fundación Terram. Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de los Andes. Diplomado en Derecho del Medio Ambiente en la misma casa de estudios.

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