Subdivisión de tierras indígenas y la (urgente) necesidad de coordinación interinstitucional

En la actualidad, la subdivisión de tierras indígenas en zonas rurales deriva muchas veces en vulneraciones a la protección de las tierras indígenas, dadas por certificaciones emitidas respecto de tierras que el artículo 17 de la Ley N° 19.253 declara indivisibles, seguidas de inscripciones en los registros conservatorios, ventas en el mercado inmobiliario, conflictos y judicializaciones. Pese a la urgencia que supone resolver estas situaciones, un reciente desencuentro entre el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) y el órgano contralor da cuenta tanto de la persistencia del problema, como de la necesidad de avanzar hacia una respuesta coordinada al mismo.

La subdivisión de inmuebles rurales que tienen la calidad indígena conforme a la Ley N° 19.253 sigue un régimen mixto. Si se trata de tierras que tienen origen en titulaciones indígenas históricas distintas al Título de Merced o se trata de aquellas adquiridas a través del Fondo de Tierras y Aguas de CONADI, entonces la subdivisión se rige por las normas generales. Es decir, por el Decreto Ley N° 3516, con una cabida mínima general permitida de 0,5 hectáreas, certificando el cumplimiento normativo el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG). Si, en cambio, se trata de tierras que provienen de las hijuelas resultantes de la división de comunidades al amparo del D.L. N° 2.568, de 1979 -i.e., los Títulos de Merced en su sentido amplio, que constituyen la inmensa mayoría de las tierras indígenas del sur de Chile-, su régimen de subdivisión es de carácter restrictivo. Estos inmuebles son indivisibles como regla general y solo pueden subdividirse excepcionalmente, por motivo calificado, en sede judicial y previo informe favorable de CONADI, de acuerdo a lo estipulado en el Art. 17 de la Ley N° 19.253. En estos casos, además, los lotes resultantes no pueden tener una superficie inferior a 3 hectáreas.

Las limitaciones de este último régimen no son antojadizas. Responden al mandato legal general de protección de las tierras indígenas y, en particular, de evitar la fragmentación de las tierras en minifundios que impidan, en definitiva, la reproducción material y cultural de las familias y comunidades. Por lo mismo, la determinación de la calidad indígena de la tierra y, más todavía, de cuál sería la fuente que otorga dicho estatus, es sumamente relevante. El problema es que, en la práctica, dicha determinación no es sencilla. La calidad de tierra indígena no surge, habitualmente, de una lectura superficial del título de dominio que acompaña la solicitud. Requiere cotejar la historia dominical del inmueble e información adicional para saber si el predio es indígena y -sobre ello, para despejar el estatuto de subdivisión aplicable- verificar si el predio indígena tiene origen en un Título de Merced o en una hijuela resultante de otras titulaciones indígenas históricas u otras fuentes. El Registro Público de Tierras Indígenas de CONADI estaba llamado a despejar el punto. Sin embargo, por sus características finalmente este registro no tiene inscritas todas las tierras indígenas. Esto redunda, finalmente, en la falta de eficacia de las restricciones mencionadas y, consecuentemente, en la vulneración del mandato de protección de las tierras indígenas por causa de interés nacional.

En efecto, en zonas con una alta presencia de inmuebles con origen en titulaciones indígenas históricas, ha sido el interesado el que califica -a su conveniencia e intereses- si el inmueble es o no indígena y, por consiguiente, si corresponde que una subdivisión se vea ante el SAG o ante CONADI. Realizado el requerimiento, queda en manos del SAG determinar si es competente o si debe derivar a CONADI. Lo complejo es que el SAG no cuenta con un procedimiento para tomar una decisión fundada al respecto. Esto deriva en que muchos inmuebles que debiesen haber estado sometidos a la normativa del Art. 17 de la Ley N° 19.253 son subdivididos de acuerdo a las reglas generales.

El SAG, en su momento, intentó corregir esta situación. En el acápite IX de la Res. Ex. N° 4.788, de 2024, que determina forma de expedir certificados de subdivisión de predios rústicos, contempló una delimitación expresa de competencia. En concreto, se indicaba que en aquellos casos en que la solicitud recayera en subdivisiones de tierras indígenas del Art. 12 de la ley N° 19.253, la certificación sólo se otorgaría “si los inmuebles respectivos no provienen de un título de los descritos en los artículos 16 y 17 de esa misma ley, o si estos proviniendo de dichos títulos, están ocupados en propiedad o posesión por personas que no son consideradas indígenas de acuerdo al artículo 2° de ese cuerpo normativo.” Si bien la dogmática utilizada y la inexistencia de un procedimiento de determinación hacen el esfuerzo discutible, al menos se cumplió el punto de advertir sobre la existencia de este estatuto especial.

Con todo, Contraloría General de la República (CGR), a requerimiento de Chile Rural Asociación Gremial, emitió recientemente el Dictamen D61/N26, de 17 de febrero de 2026, formulando diversas observaciones a la juridicidad de la Res. Ex. N° 4.788, de 2024. La observación número 6 de ese dictamen señaló que “no resulta procedente que la resolución en estudio regule las subdivisiones de tierras indígenas previstas en la Ley Nº 19.253, debiendo estarse, para tales efectos, a lo dispuesto en ese ordenamiento”. CGR está en lo correcto en señalar que esta materia obedece a un procedimiento especial, bajo el amparo de la Ley Nº 19.253. Ahora bien, en estricto rigor, la resolución del SAG no estaba haciendo aquello de la que lo acusaba Contraloría: no regulaba esta forma de subdivisión, sino que establecía los límites de su competencia. El SAG, no obstante, interpretó el requerimiento de manera literal y, en abril de 2026, modificó la resolución señalada, eliminando completamente de su texto toda referencia a las tierras indígenas. El resultado es un texto que guarda silencio sobre la materia, perdiéndose completamente la “advertencia” o “téngase presente” a los funcionarios del SAG y a los requirentes en general respecto a que -en determinados casos- el inmueble podía tener la calidad de tierra indígena y quedar, por tanto, fuera del ámbito de aplicación ordinario de la certificación del D.L. N° 3.516.

Más allá de la respuesta del SAG, cabe indicar que Contraloría, buscando avanzar en la implementación correcta de los diversos regímenes de subdivisión, podría haber actuado de manera más propositiva. En otro caso, la CGR, ante un problema análogo de tierras indígenas regularizadas en vulneración al estatuto especial protector, ordenó la coordinación de Bienes Nacionales con CONADI de cara a avanzar “en forma conclusiva en la creación de un procedimiento administrativo” que solucione el problema (Informe de Auditoría N° 660, de 2024). Aquello derivó en la suscripción de un convenio de colaboración y en un trabajo conjunto sistemático entre ambas instituciones, hoy en curso.

Esa, estimamos, era la vía adecuada. Generar la necesaria coordinación interinstitucional entre el SAG y CONADI, no borrar las referencias a la categoría tierras indígenas de la reglamentación. Ambos servicios pueden crear perfectamente un procedimiento que establezca que en los casos en que la solicitud recaiga sobre predios ubicados en zonas de alta densidad indígena previamente identificados, o que presenten antecedentes que sugieran la calidad indígena del inmueble, se requieran más antecedentes para dilucidar la calidad indígena, o bien se requiera informe a CONADI dentro del procedimiento administrativo (art. 37 de la Ley N° 19.880). Esto permitiría arribar a la convicción de que no se trata de una tierra cuya subdivisión está sujeta al régimen del artículo 17 de la Ley N° 19.253. Avanzar en esa vía no implica en ningún caso que el SAG se extralimite en sus competencias sino, simplemente, ejercer sus potestades en el marco del principio de legalidad, informadamente y en coordinación con la institución que sí tiene las facultades técnicas y jurídicas en la materia. Separar competencias sin coordinación no es cumplir la Ley N° 19.253, es desentenderse de su eficacia.

Por ello, se debe concluir que la recomendación de CGR en el caso concreto no conjugó el principio de coordinación interinstitucional, contemplado en el art. 5 inc. 2 de la Ley N° 18.575, clave para una solución sistémica y real. Bajo ello, el proceder del SAG no entendió el problema de fondo, agravando una situación ya delicada. La coordinación entre el SAG y la CONADI -no la separación- es la única vía que permite cumplir simultáneamente con las exigencias del D.L. N° 3.516 y con el mandato protector de la Ley N° 19.253. Como lo refleja la evolución doctrinaria en la materia, la protección del patrimonio territorial indígena posee un interés nacional que supera la órbita de las competencias sectoriales y exige respuestas que superan la lógica de la especialidad y el ejercicio de meras facultades propias.

Finalmente, en el plano propositivo, no cabe duda de que lo que se requiere como solución de fondo para solucionar el problema expuesto es avanzar hacia un Catastro de Tierras Indígenas, completo y accesible en tiempo real para los operadores del sistema inmobiliario -notarios, conservadores, SAG, privados, comunidades, etc. Mientras ello no suceda, la protección del estatuto especial quedará entregada a la proactividad o al voluntarismo de cada actor o Servicio en el caso concreto. (Santiago, 18 de mayo de 2026)