Sobre las antiguas y proscritas “leyes misceláneas”: Un alcance de nombre particular.

Revuelo ha causado el anuncio del proyecto de Ley de Reconstrucción Nacional (Boletín N°18216-05) en torno a su contenido y a la fuerza de las medidas económicas y sociales que se proponen desde el Ejecutivo. Sin embargo, quizás un aspecto de menor relevancia para el debate público general, pero que ha generado particular intriga entre quienes nos dedicamos al Derecho Constitucional, es la denominación que tanto el Gobierno como la prensa han dado al boletín N°18216-05 como “Ley Miscelánea”. Se trata de un nombre bastante peculiar, en la medida en que remite a una antigua práctica legislativa que se buscó erradicar mediante la reforma constitucional de 1970.

Antes de comenzar el análisis, cabe precisar dos aspectos: (1) Entendemos que la denominación coloquial de este proyecto como “ley miscelánea” nace del significado léxico del adjetivo misceláneo(a), que la RAE define en su primera acepción como “Mixto, vario, compuesto de cosas distintas o de géneros diferentes”, con razón a la amplitud de temáticas que trata el proyecto propuesto; (2) No se afirma, en modo alguno, que el proyecto citado sea equivalente a la práctica legislativa viciada que se eliminó de nuestras legislaturas, sino más bien buscamos aclarar en qué consistía dicha irregularidad, con el fin de evitar confusiones. Para quienes conocemos la existencia histórica de estas “leyes misceláneas”, nos resulta incluso algo cacofónico que se utilice esta denominación para el referido proyecto.

Dicho lo anterior, ¿qué se entendía por una ley miscelánea durante la primera mitad del siglo XX? Para responder a esta pregunta, es necesario remontarse al contexto histórico-institucional posterior a la aprobación de la Constitución de 1925, período en el cual existía una constante tensión entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, en donde claramente la nueva carta fundamental volvía a entregar mayores atribuciones y poderes al Presidente de la República.

A pesar de ello, persistían fricciones entre ambos poderes, que —en palabras de Enrique Silva Cimma—aparecen con funciones notablemente interpenetradas en forma tal que difícilmente podría decirse cual tiene atribuciones más importantes en el campo de la formación de la norma jurídica. [1] A lo anterior se sumaba el crecimiento sostenido de los servicios públicos de carácter descentralizado, que comenzaron a proliferar en el país desde la década de 1930. Así lo explica Francisco Cumplido en su obra La reforma constitucional de 1970, publicada por la Editorial Jurídica de Chile en 1970, al señalar que:

“(Refiriéndose a la cantidad de leyes despachadas) El aumento significativo de su número en comparación con el periodo anterior, la marcada tendencia a reglamentar en sus detalles las diversas materias, la falta de unidad en su contenido y, en general, el uso de una precaria técnica legislativa.

(…)

“Hay poca confianza en la acción del Presidente de la Republica y se trata de amarrarlo a través de reglamentación excesiva. El ejecutivo ha consentido expresa o tácitamente en la situación, ya que en sus propios proyectos de ley adolecen de esta anomalía (…) La Constitución de 1925 dio grandes atribuciones al Presidente de la República; sin embargo, su poder se ha debilitado con la creación de Servicios Públicos funcionalmente descentralizados, que hoy son la parte más importante de la Administración del Estado”[2]

Una de aquellas prácticas consideradas irregulares eran las denominadas leyes misceláneas, en las cuales —en palabras del mismo autor— se regulaba cualquier materia, tuviera o no relación con las ideas fundamentales del proyecto. Esto se realizaba mediante herramientas como las disposiciones aditivas introducidas en las sesiones de Cámara y, especialmente, a través del veto aditivo del Presidente de la República. Así, como nos señalaba hace años el profesor Rodrigo Pica en sus eximias clases: “Los parlamentarios emulaban a aquellos pillos que buscaban evitar pagar el pasaje del tranvía, y se colgaban de sus barandas exteriores para acercarse a sus destinos”

Sobre estas prácticas señala Cumplido que:

El Presidente de la República agregaba al proyecto de ley primitivo nuevas normativas alejadas de los temas centrales que normaba éste, por lo que el Congreso quedaba en una posición incómoda teniendo que escoger entre aceptar la proposición del Presidente de la República o cargar con la responsabilidad de que no haya ley sobre el punto. [3]

Ejemplos que ofrece el autor citado de leyes misceláneas son: las leyes N°7.200, 8.918, 9.629, 10.343, 11.57, 11.791, 12.084, 12.402, 12.434, 12.861, 13.305, 15.050, entre otras.[4]

Cabe señalar que la producción de leyes misceláneas no constituía la única práctica irregular de nuestros colegisladores. Entre otras, Silva Cimma destaca los decretos de insistencia del Presidente de la República, la transgresión de las reglas sobre iniciativa exclusiva en materia legislativa y la promulgación parcial de normas.[5] En este contexto se gestó, durante el Gobierno de Eduardo Frei Montalva, la reforma constitucional de 1970, que dio origen al Tribunal Constitucional de Chile en su versión primitiva. Este órgano se concebía principalmente como una instancia encargada del control de constitucionalidad en la forma de los proyectos de ley, con el fin de asegurar el cumplimiento de las disposiciones de la Constitución de 1925.

Asimismo, dicha reforma introdujo una modificación relevante en torno a las ideas matrices o fundamentales del proyecto:

Artículo 48.Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado; pero en ningún caso se admitirán las que no digan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.

Si bien esta limitación ya existía en la legislación chilena a nivel reglamentario, en los reglamentos de las Cámaras del Congreso, su incorporación al texto constitucional —sumada a la creación del Tribunal Constitucional— elevó la discusión a rango constitucional, permitiendo la intervención de dicho órgano para resolver la “cuestión constitucional” relativa a la procedencia de las indicaciones, en caso de ser requerido.[6]

En fin, a través de esta reforma se buscó darle fin, no solo a esta práctica irregular, sino a todas aquellas que hemos descrito en esta breve columna.

De este modo, se esclarece para el lector qué se entendía antiguamente por una ley miscelánea y por qué, para quienes manejamos la historia constitucional de nuestro país, resulta algo disonante —cuando no derechamente cacofónico— el uso contemporáneo de esta expresión para denominar el mentado proyecto de Ley de Reconstrucción Nacional. (Santiago, 23 de abril de 2026)

[1] SILVA CIMMA, Enrique. El Tribunal Constitucional de Chile (1971-1973). Cuadernos del Tribunal Constitucional N°38. 2008. p. 20. Véase también, FERMANDOIS VÖHRINGER, Arturo, y GARCÍA, José Francisco. Origen del presidencialismo chileno: Reforma constitucional de 1970, ideas matrices e iniciativa legislativa exclusiva, en Revista Chilena de Derecho, V. 36 N°2, 2009. pp. 283.

[2] CUMPLIDO, Francisco. La especificación de la ley. En: FREI. Eduardo, et. al. La reforma constitucional de 1970. Santiago, Chile: Editorial Jurídica de Chile, 1970. Ps. 179-180.

[3] CUMPLIDO Op. Cit. 181.

[4] CUMPLIDO Op. Cit. p . 195.

[5] SILVA CIMMA, Op. Cit. pp. 21 y ss.

[6] PIEDRABUENA, Guillermo. La Reforma Constitucional. Historia de la Ley 17.284, Sus Principales Alcances y Posición de los Partidos Políticos. Santiago, Chile: Editorial Eros, 1970. P. 82. En esta misma línea véase EVANS, op. Cit. p. 193.