Procedimientos Administrativos Electrónicos (PAE) y Derecho (Cuarte Parte): comunicaciones electrónicas sin base jurídica y sin interoperabilidad ajustada al Principio de Legalidad

Con la extensión que permiten artículos breves, desde el año 2023 se han puesto en evidencia los errores de una errada política pública, de un mal diseño jurídico y de una mala técnica legislativa de las modificaciones introducidas a la Ley N° 19.880, sobre procedimientos administrativos (en adelante PA) en el Estado, realizadas con el objetivo declarado de migrar a su tramitación completamente electrónica. Especialmente en lo referido a notificaciones electrónicas[i], sobre la falta de base jurídica de la FEA del Estado[ii] o la autoproclamación técnica de “ser el certificador” de la identidad de los funcionarios y sobre interoperabilidad documental[iii]. Toca ahora el turno de las comunicaciones electrónicas en base a la plataforma, también sin base jurídica de Derecho Público, llamada docdigital[iv].

Transcurridos más de 6 años desde la publicación de la ley modificadora (N° 21.180) no existe tramitándose ningún procedimiento en base a las reglas generales de la Ley N° 19.880, lo que ya pone en evidencia la ineficacia de dos Administraciones sucesivas para cumplir el mandato legal. Es una zona común excusarse en la mala preparación de los funcionarios, en la falta de cultura tecnológica o en la falta de presupuestos, pero a esta fecha no son excusas válidas[v]. Y es recurrente, desde el año 2019, envolver el objetivo en pseudo políticas públicas de “transformación digital del Estado” o en visiones holísticas que nunca existieron, y más aún, usar estudios de entidades internacionales hechos para el sector privado (donde el fin legítimo es el lucro) para sugerir el cómo hacerlo y justificar en base a ellos transformar digitalmente el sector público local (donde el único fin es la prestación de servicios).

La principal causa es la misma que ahora hace caer la plataforma de comunicaciones digitales, no concebida para la gestión de PA con documentos interoperables en base a estándares abiertos y que solo opera con formatos PDF. Además de dilatarse un año completo la aprobación del Decreto Supremo N°4 que la (mal) reglamentó, el motivo han sido las conductas exprofeso de operar al margen de la legalidad de Derecho Público y de no hacerse cargo de los encargos legales y programáticos de la Ley N° 19.880, modificada el año 2019. Esto, con sistemas, redes o plataformas sin entidad jurídica válida, usando el paraguas de la ley marco de PA para luego reglamentar materias no habilitadas previamente[vi] y por ende no pudiendo ser obligatorias en su cumplimiento. Los seminarios, webminar y proyectos Fondecyt de Derecho Administrativo no aluden tampoco a los reparos. Puestas en evidencia la falta de base jurídica[vii], en especial de las plataformas mencionadas programáticamente[viii], el contexto de las comunicaciones electrónicas entre servicios públicos y sólo de cara a los procedimientos administrativos es una muestra más del mismo mal endémico.

En efecto, la Ley N° 19.880 alude sólo tres veces al ámbito de las comunicaciones. Una, para indicar que las notificaciones y comunicaciones a que éstas den lugar deben almacenarse en un expediente; otra, que alude a que las comunicaciones oficiales entre los órganos de la Administración serán registradas en una plataforma electrónica destinada al efecto[ix]; y una tercera, que alude a que se puede pedir un recibo al OAE para de las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados. Nada más. Por ley tal plataforma no se crea expresamente, asignando funciones, presupuestos ni responsabilidades específicas, no se encomienda a un reglamento detallar su funcionamiento, no se establece la competencia para su gestión y muy especialmente no se encarga su fiscalización, ni jurídica ni técnica. Basta comparar, para evidenciar el desapego a la legalidad, con la red de ciberseguridad que crea la ley N° 21.663, o con la nueva Plataforma del Registro Electrónico Laboral[x] –sólo para citar ejemplos recientes-. Para las comunicaciones electrónicas del Estado la asesoría jurídica dio por creada la plataforma porque ya existía de hecho para que los servicios públicos “se colaboren”, y los operadores técnicos y políticos lo aplauden y la promueven.

Tampoco valida la legalidad del sistema el que el año 2024 (Ley N° 21.658) se facultara al órgano dependiente del Ministerio de Hacienda, vulnerándose el principio constitucional de legalidad, para gestionar plataformas bajo la fórmula de que sea “de servicios compartidos”. Cuatro son las causales de ilegalidad manifiesta: (i) la plataforma de comunicaciones no ha sido creada por ley alguna; (ii) las competencias privativas y de Derecho Público deben ser expresas y asignadas por ley; (iii) la Ley N° 19.880 no asume la carga de ser norma creadora de institucionalidad, y usar ese paraguas para reglamentar el sistema hará incurrir en una ilegalidad; y, (iv) la Ley del 2024, tramitada en sólo dos meses y sin debate jurídico al respecto, sólo puede tener coherencia jurídica de Derecho Público si las plataformas no son el resultado o de una interpretación tácita o de darlas por constituidas al citarlas como ejemplos, porque la falta de asignación directa de competencias y funciones por ley es lo que que exige la Constitución. Carta Fundamental a la que le repugnan fórmulas jurídicas ajenas a las bases constitucionales y las interpretaciones o las competencias atribuidas genérica y tácitamente[xi].

A esta fecha la tortuosidad jurídica sobre la ley N° 19.880 es nuevamente una mala política regulatoria, porque en base a un jurídicamente cuestionable Boletín N° 17.590, calificado como urgente en el preámbulo, se busca (i) transformar la ley de PA que opera en base a actos administrativos, plasmados en documentos y almacenados en expedientes, en una ley amplia para gestionar –y ahora comunicar- datos e información (lo que puede hacerse con archivos de texto plano y sistemas de webservice, sin estructurar documentos) y (ii) ampliar el principio de la interoperabilidad hasta límites no dimensionables[xii], al margen de cualquier PA que se esté tramitando. Llegar hasta la gestión de la información del Poder Judicial bajo la dirección y el control técnico del Ministerio de Hacienda y su ejecutor tecnológico, no es un camino idóneo. Por ejemplo, se podría usar para obligar a todos los servicios judiciales a intercambiar datos –sin restricciones ni fiscalización robustas- con el SII.

Téngase presente, porque es un criterio basal: por mucho que el discurso promocional y comunicacional se lee claro y consistente; por mucho que la transformación digital se diga que implica repensar la forma en que las instituciones cumplen con su mandato y entregan sus productos y servicios a los ciudadanos; y aunque, en la práctica, se declare que esto significaría rediseñar los procesos utilizando herramientas como la tecnología, los datos y la innovación, para simplificar y facilitar a los ciudadanos el acceso los servicios promocionales y asistenciales, ninguno de estos objetivos puede prescindir del Derecho Público y de cumplir con el principio de legalidad[xiii]. Salvo que se argumente que en Chile el Derecho Público ha cambiado, que se admite lo disruptivo y que el principio constitucional de legalidad admite excepciones y licencias o concesiones.

Para solucionarse jurídicamente entonces, porque lo que ahora se desarrolla no son ejercicios intelectuales, antes, por el contrario, son el material de análisis concreto y necesario para entender los alcances, los aportes, las deficiencias y las eventuales actuaciones no ajustadas al Principio de la Legalidad de las normas de GOBE vigentes en Chile. No existe una ley base de esta plataforma que asigne y determine competencias y responsabilidades, ni menos que obligue a que los OAE operen en ella. DocDigital se presenta como la plataforma de comunicaciones oficiales del Estado de Chile que permite tramitar en línea todos los documentos que deban ser firmados por autoridades o jefaturas para distribuir a otros órganos del Estado. A ella se suben o cargan (no son conceptos jurídicos) documentos no diseñados para ser interoperables ni en formato abierto (que lo exige la Ley N° 19.880) conforme a derecho y en ella se revisan, observan, validan, firman, enumeran y distribuyen. (Santiago, 10 de julio de 2025)

[i] Puede verse la URL https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/procedimientos-administrativos-electronicos-pae-y-derecho-i-bases-legales-y-notificaciones-electronicas/

[ii] Puede revisarse la URL https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/procedimientos-administrativos-electronico-y-derecho-parte-segunda-identidad-digital-autenticada- credenciales-de-los-funcionarios-publicos-via-fea-de-documentos-y-de-los-administrados/

[iii] En la URL https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/procedimientos-administrativos-electronicos-pae-y-derecho-tercera-parte-la-ilegalidad-del-marco-juridico-de-la-interoperabilidad/

[iv] Puede verse la URL https://www.youtube.com/watch?v=DfMIAA19irc

[v] Además de la gran cercanía como usuarios de los funcionarios públicos al mundo TIC, el BID otorgó a Chile un crédito de 100 millones de dólares para implementar el procedimiento administrativo electrónico. De acá que no era necesario incluir el ítem transformación digital en los PMG para generar incentivos económicos a los funcionarios públicos.

[vi] Los ejemplos más evidentes son los ámbitos de las identidades digitales y de la interoperabilidad documental, donde, con el beneplácito de la Toma de Razón de la CGR, se usaron sub reglamentos aprobados el año 2023 eufemísticamente llamados “normas técnicas” para validar la plataforma PISEE (que sigue sin nacer al Derecho Público), crear sin ley una “red de interoperabilidad”, diseñar mecanismos de autenticación electrónica y llegar al extremo de asignarle nuevas competencias de Derecho Público –sin ley- al SII.

[vii] Puede verse al efecto la URL https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/marco-juridico-de-la-modernizacion-digital-del-estado-etapas-de-desarrollo-y-nuevas-propuestas/ y el libro de nuestra autoría Govtech, Firma Digital y Derecho (2024), publicado por la Editorial Thomson Reuter.

[viii] Puede verse la URL https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/ley-n19-880-plataformas-y-redes-de-interoperabilidad-para-el-procedimiento-administrativo-electronico-obligatorio/

[ix] Una validación legal en Derecho Público, o el darla por creada legalmente, no puede descansar en que la Ley N° 19.880 establece genéricamente que las comunicaciones al interior del Estado deberán realizarse mediante plataformas.

[x] Su funcionalidad fue diseñada y las competencias de administración atribuidas por una Ley N°21.327, sobre Modernización de la Dirección del Trabajo y por –otra ley- en el nuevo inciso segundo del artículo 515 del Código del Trabajo.

[xi] En Derecho Público hay que identificar siempre cuáles son las normas que imponen la obligación, establecen la misión o confieren los poderes, expresamente. Y por ejemplo, cualquier OAE no habilitado expresamente para tratar DP en plataformas compartidas, interoperando o comunicando DP, es ilegal. No sirven jurídicamente los escenarios donde el tratamiento de DP estaría implícito, porque en sede de PDP cualquier la habilitación legal requiere identificar siempre cuáles son las normas que imponen dicha obligación, que establecen la misión y que confieren los poderes, expresamente.

[xii] La mala propuesta es definir al principio de interoperabilidad como el que “consiste en que los sistemas de información deben poner a disposición de otros sistemas de información, datos e información en línea, con mínima intervención humana y en base a estándares y protocolos comunes. Esta interoperabilidad deberá articularse en base a las capas técnica, semántica, organizativa y legal.”.

[xiii] Se agrega, casi con total convicción, que “la transformación digital del gobierno es el cambio de cultura corporativa, modelo organizativo, métodos y procesos que aprovecha las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para que las instituciones públicas atiendan las necesidades de los ciudadanos y empresas de forma eficiente, transparente y segura”.