La urgencia de revisar la proporcionalidad de las sanciones por licencias médicas

La Administración pública chilena atraviesa hoy una de sus crisis de confianza más profundas. El detonante no ha sido solo un dato estadístico, sino una narrativa de sospecha que se instaló con la fuerza de un axioma: el funcionario público es, por definición, un abusador del sistema. El origen de esta tormenta se encuentra en el Informe de Consolidado de Información Circularizada (CIC) de la Contraloría General de la República, un instrumento de fiscalización que, aunque no regulado expresamente por ley, permitió un cruce masivo de datos entre la Superintendencia de Seguridad Social y la Policía de Investigaciones. El resultado preliminar fue un titular de alto impacto: más de 25.000 funcionarios públicos habrían salido del país mientras estaban bajo el amparo de una licencia médica.

Desde el momento en que estas cifras llegaron a la opinión pública, se produjo un fenómeno de simplificación peligrosa. Los medios de comunicación y diversos actores políticos no tardaron en calificar a estos miles de trabajadores como «delincuentes» que gozaban de «vacaciones pagadas» a costa del erario nacional. Esta reacción no fue espontánea; se dio en un contexto donde estudios previos (como los de la Universidad Diego Portales y la Dirección de Presupuestos) ya sugerían que el ausentismo laboral en el sector público duplicaba o incluso triplicaba al del sector privado. Según informó la DIPRES, en 2023 el promedio de ausentismo por licencia médica en el Estado fue de un mes por funcionario, lo que genera una percepción de ineficiencia que debe atenderse.

Sin embargo, el análisis jurídico no puede alimentarse exclusivamente de la indignación mediática. El Informe CIC arroja resultados preliminares y no definitivos. Tras la cifra masiva se esconden realidades humanas que el Estado, en su afán sancionador, ha comenzado a pasar por alto, incurriendo en lo que parece ser una tendencia al prejuzgamiento masivo.

La trampa de la «Probidad Automática»

La respuesta administrativa fue tajante. La Contraloría emitió un instructivo que, aunque valioso como recopilación de criterios jurisprudenciales, generó en muchos jefes de servicio la convicción de que cualquier salida al extranjero con licencia médica constituía, por sí misma, una falta grave al principio de probidad administrativa. Esta interpretación llevó a que se instalara la idea de que la única sanción posible era la destitución, sin considerar matices, atenuantes y ni siquiera situaciones de caso fortuito.

El problema de este enfoque es que ignora la esencia del sumario administrativo: la búsqueda de la verdad material y la imposición de una sanción proporcional a la infracción. Fue la propia Contralora General la que, meses más tarde, aclaró que nunca instruyó una destitución generalizada, instando a realizar el debido proceso. Pero la presión ya estaba ahí. Muchos servicios designaron un solo fiscal para investigar, en un solo proceso sumarial, a decenas de funcionarios simultáneamente, compartiendo indebidamente datos sensibles de salud y forzando conclusiones uniformes en procesos que deberían ser individuales y responder a los matices de cada situación.

Aquí surge un riesgo sistémico: la manipulabilidad del sumario. No es descabellado pensar que, bajo la bandera de la «lucha contra la corrupción», algunos jefes de servicio aprovechen la coyuntura para perseguir a funcionarios incómodos o liberar cupos para ingresar a personas cercanas, designando fiscales de confianza para pavimentar ese camino.

El laberinto judicial: ¿Procedimiento o Justicia?

La batalla se ha trasladado a las Cortes, y es aquí donde el panorama se vuelve más incierto. La Corte Suprema ha adoptado recientemente una postura que consideramos peligrosa por su excesivo procedimentalismo. En los últimos fallos sobre la materia, el máximo tribunal ha rechazado recursos de protección argumentando que, si se cumplieron los pasos formales (cargos, descargos, pruebas, recursos), el acto de destitución es legal.

Lo más preocupante es que el máximo tribunal ha declarado que la vía del recurso de protección no está destinada a evaluar el mérito, incluyendo explícitamente la proporcionalidad de la sanción y la valoración de la prueba dentro de esta categoría. Esto es un error conceptual profundo. La proporcionalidad no es una cuestión de «mérito» administrativo; es un principio fundamental del derecho administrativo sancionador sujeto a control judicial. Renunciar a revisar si una sanción es desproporcionada es, en la práctica, renunciar a hacer justicia.

Criterios jurisprudenciales en tensión

El examen de la jurisprudencia reciente permite advertir que el debate en torno a la salida del país durante licencias médicas no solo ha generado respuestas divergentes entre la Administración y los tribunales, sino también (y de manera especialmente preocupante) una falta de consistencia en los propios criterios judiciales. La disparidad se manifiesta en dos planos: por una parte, entre las Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema; y, por otra, al interior de la propia Corte Suprema, cuando se contrasta la forma en que aborda la aplicación del principio de proporcionalidad en estos casos de medidas disciplinarias, en comparación con otros ámbitos del derecho administrativo sancionador.

En una primera etapa, las Cortes de Apelaciones han desarrollado un control judicial sustantivo de las sanciones de destitución, reconociendo que el solo cumplimiento formal del procedimiento disciplinario no basta para legitimar la medida más gravosa del Estatuto Administrativo. En estos fallos se observa un esfuerzo significativo por evitar una lógica de sanción automática, atendiendo a diversos factores tales como el contexto normativo vigente al momento de los hechos; a la eventual ausencia de mala fe; y a la trayectoria funcionaria de las personas afectadas.

Así, por ejemplo, la Corte de Apelaciones de Valdivia sostuvo que, tratándose de licencias psiquiátricas, no existía una prohibición normativa clara de salida del país al tiempo de los hechos, por lo que no resultaba jurídicamente admisible presumir, sin más, una infracción grave al principio de probidad administrativa (Rol N° 858-2025). En la misma línea, dicha Corte subrayó que la destitución aparecía como una reacción desproporcionada en casos de funcionarios con años de servicio y conducta intachable. Un razonamiento similar adoptó la Corte de Apelaciones de Punta Arenas, que destacó la necesidad de ponderar los antecedentes personales y carrera funcionaria del afectado antes de aplicar la máxima sanción disciplinaria que contempla el ordenamiento jurídico (Rol N° 500-2025).

Por su parte, la Corte de Apelaciones de Arica introdujo un elemento adicional de análisis al señalar que la conducta reprochada no se produjo en el ejercicio de la función pública propiamente tal, toda vez que ésta se encontraba suspendida por efecto de la licencia médica, situándose fuera del núcleo típico de la “conducta funcionaria” susceptible de justificar una destitución (Rol N° 298-2025). En tanto, la Corte de Apelaciones de Talca cuestionó derechamente la competencia del empleador para sancionar el uso de licencias médicas sin una previa determinación técnica de los organismos especializados, advirtiendo un posible vicio en el ejercicio de la potestad disciplinaria (Rol N° 1419-2024).

Esta línea jurisprudencial ha sido, sin embargo, revertida por la Corte Suprema, que optó por un enfoque marcadamente deferente hacia la Administración. En una serie de sentencias dictadas durante enero de 2026 (Roles N° 52.153-2025, 52.294-2025, 54.911-2025 y 55.211-2025), el máximo tribunal ha sostenido que el recurso de protección no es la vía adecuada para revisar el mérito de la sanción aplicada al funcionario, incluyendo expresamente dentro de dicha categoría la proporcionalidad y la ponderación de los antecedentes del caso. En esta lógica, acreditado el cumplimiento de las etapas procedimentales básicas del sumario, la sanción de destitución quedaría sustraída del control judicial.

El problema de este razonamiento no radica únicamente en su severidad, sino en la disparidad que introduce respecto de la jurisprudencia de las Cortes de Apelaciones, que sí habían asumido la necesidad de examinar la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción. El resultado es un escenario de alta incertidumbre, en el que la suerte del funcionario termina dependiendo menos de las circunstancias del caso que del tribunal que conozca del recurso, debilitando la coherencia del sistema y la previsibilidad de las decisiones judiciales.

Pero la inconsistencia no se agota en esta tensión vertical, que en todo caso sería parte del funcionamiento normal del sistema. La propia Corte Suprema ha sostenido, en otros ámbitos, una doctrina diametralmente distinta respecto de la proporcionalidad. El conocido caso de una ex rectora de una universidad estatal es particularmente ilustrativo: en esa oportunidad, el máximo tribunal reconoció expresamente que la proporcionalidad constituye un límite al ejercicio del poder sancionatorio, concibiendo a la proporcionalidad como un elemento que determina la prohibición de exceso de la discrecionalidad de la Administración y concluyó finalmente acogiendo la acción, dejando sin efecto la medida adoptada -cesación en el cargo- por estimarla desmedida en relación con los fines perseguidos por la Administración (SCS Rol N° 3.598-2017). Del mismo modo, en materia de libre competencia, la Corte ha revisado el ejercicio de la potestad sancionadora y ha reducido sanciones administrativas cuando ha estimado que éstas no guardan proporción con la gravedad de la falta cometida o con la duración de las conductas contrarias a derecho, como ocurrió en los casos de Requerimiento de la FNE y Demanda de Banco de Chile contra Falabella y Paris S.A. (Rol N° 2.339-2008); Requerimiento de la FNE contra AM Patagonia S.A. y Otros (Rol N° 5.937-2008) y Requerimiento de la FNE contra SMU S.A. (Rol N° 821-2016). Incluso en sectores regulados, como las telecomunicaciones, ha intervenido -mediante recurso de queja en causa Claro Chile S.A.– para evitar sanciones excesivas que afecten indebidamente el derecho a defensa (Rol N° 8.460-2017).

La pregunta es inevitable: ¿por qué la proporcionalidad es plenamente revisable cuando se trata de cuantiosas multas a entidades privadas o sanciones regulatorias, pero se transforma en una cuestión de mérito inabordable cuando está en juego la carrera funcionaria? Esta diferencia de trato no encuentra una justificación jurídica clara y refuerza la evidente conclusión de que, en el contexto de las licencias médicas, la Corte Suprema se ha de sus criterios sobre la extensión del control judicial.

En este escenario, cobra especial relevancia la disidencia formulada en la sentencia Rol N° 55.211-2025 por los abogados integrantes, Srs. Urquieta y Vidal. Sus votos matizaron la premisa central de la mayoría, al sostener que la proporcionalidad de la sanción no puede ser excluida del control judicial. Para los disidentes, la destitución -por su carácter terminal y por los efectos irreversibles que produce en la carrera funcionaria-, exige necesariamente una ponderación sustantiva de las circunstancias del caso, incluyendo la entidad real de la infracción, la existencia o no de un perjuicio efectivo al servicio y la trayectoria previa del funcionario. En su razonamiento, la desproporción de la sanción no aparece como una simple diferencia de criterio administrativo, sino como un elemento que compromete la razonabilidad del acto sancionatorio y, con ello, su juridicidad.

Aunque se entienden las limitaciones del recurso de protección y el volumen de recursos que conoce la Tercera Sala de la Corte Suprema, sostener que no es la vía para revisar la proporcionalidad de una sanción implica privar a la parte de un mecanismo jurisdiccional que le ofrezca una respuesta en un plazo razonable. Mientras la nulidad de Derecho Público se aleja completamente de esta condición, avanzar hacia la judicialización por la vía laboral solo puede profundizar el descalabro en el ya mermado sistema de empleo público.

Conclusión: Hacia una reacción proporcional y razonable

Nadie puede defender el fraude. El funcionario que planifica vacaciones, compra pasajes y luego consigue una licencia falsa para cubrir su ausencia es un desprestigio para el servicio público y debe ser sancionado con el máximo rigor. Ese comportamiento daña el erario, desatiende necesidades públicas y alimenta el estigma que hoy pesa sobre miles de trabajadores honestos. Pero el Estado no puede combatir el fraude con arbitrariedad. No se puede «echar a todos» por una presión electoral o mediática. Los procedimientos disciplinarios deben recuperar la sensibilidad de distinguir el caso a caso. Un buen funcionario que atraviesa una crisis de salud real no puede ser tratado igual que un estafador del sistema.

La proporcionalidad, la razonabilidad y la justicia deben guiar las decisiones de la Administración y de los tribunales. Si el sistema se conforma con el cumplimiento de los «ritos» procedimentales mientras permite injusticias materiales, habrá fallado en su misión esencial.