La Compra Pública Alimentaria: Excepcionalidad estratégica, rol institucional (JUNAEB) y nuevos paradigmas de fiscalización

• Introducción.

El estudio de la contratación administrativa en el ámbito alimentario requiere, como punto de partida indispensable, reconocer su profunda complejidad. Abastecer de alimentos a escuelas, hospitales o recintos penitenciarios no es una simple operación logística; es un acto jurídico e institucional que compromete directamente la integridad biológica de la población y el desarrollo económico de los territorios.[1]

Históricamente, la institucionalidad chilena abordó la Compra Pública Alimentaria (CPA) desde una óptica administrativa restrictiva, fuertemente encadenada al principio de economicidad. Bajo este esquema tradicional, la métrica excluyente de éxito en las licitaciones solía ser la adjudicación al precio más bajo, lo que habitualmente forzaba un sacrificio en la calidad nutricional de las raciones y omitía por completo las externalidades territoriales de la transacción.

No obstante, el paradigma dogmático contemporáneo impone un giro radical hacia lo que la doctrina y la praxis denominan «Compra Pública Estratégica».[2]

Desde esta óptica, el inmenso poder adquisitivo del Estado abandona su naturaleza transaccional pasiva para operar como una palanca de transformación social y sanitaria. Esta reconfiguración del gasto fiscal se manifiesta en tres esferas indisolubles: nutricionalmente, operando como garante de dietas equilibradas para sectores vulnerables; económicamente, dinamizando la pequeña agricultura familiar; y en términos de sostenibilidad, priorizando circuitos de comercialización cortos que mitigan el cambio climático.[3]

Considerando la excepcionalidad de este mercado, el presente análisis propone algunas ideas para el debate. No pretende, en consecuencia, exponer una postura acabada sino que contribuir a un dialogo cuyo propósito es desentrañar los cimientos normativos de este modelo e identificar los nudos críticos, especialmente en materia de logística, innovación y supervisión, que el ordenamiento nacional debe desatar para que la CPA funcione efectivamente como un motor de equidad y desarrollo.

• La experiencia internacional.

Para comprender el horizonte de estas reformas, resulta inevitable observar a Europa, jurisdicción que ha liderado la integración de variables sostenibles a través de la Directiva 2014/24/UE. El núcleo de este avance fue la consagración del criterio de la «Oferta Económicamente más Ventajosa» (MEAT), una figura jurídica que desplazó al precio como factor excluyente, otorgando un peso sustantivo al impacto ambiental y la calidad.[4]

Este marco ha permeado las legislaciones internas con notable fuerza. Francia, mediante la Ley EGalim (2018), ordenó que la mitad de los productos en comedores públicos sean sostenibles o de proximidad, reservando una cuota del 20% al mercado orgánico.[5] Italia optó por blindar sus «Comedores Orgánicos» asumiendo el sobrecosto con fondos fiscales, mientras España articuló una estrategia enfocada en acortar cadenas de suministro y combatir el desperdicio.

Todo este entramado converge en la estrategia comunitaria Farm to Fork (De la Granja a la Mesa), la cual proyecta que para 2026 los criterios de sostenibilidad abandonarán el terreno de las «buenas intenciones» para convertirse en estándares técnicos obligatorios en cualquier licitación.[6]

• Cimientos dogmáticos y normativos en Chile.

A nivel local, el tránsito hacia una visión estratégica encuentra su anclaje dogmático en el artículo 1° de la Constitución Política, que orienta la acción del Estado hacia la promoción del bien común. Desde esta perspectiva, la alimentación pública trasciende la logística para convertirse en un medio indispensable de resguardo de la integridad física y psíquica de la población.

Como bien expone el profesor Gabriel Celis Danzinger, la contratación administrativa no es un fin en sí mismo, sino la manifestación de una función orientada a satisfacer necesidades colectivas de manera permanente.[7] En esta línea, los principios de eficiencia y eficacia de la Ley N° 18.575 obligan a la Administración a optimizar el gasto fiscal para generar el mayor impacto social posible.

El eje operativo de este sistema es la Ley N° 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos, cuya reciente modernización a través de la Ley N° 21.634 introdujo expresamente criterios de valor por dinero y sostenibilidad. Esta reforma resulta vital para el mercado alimentario, pues habilita la incorporación de reglas de evaluación que favorecen a las Empresas de Menor Tamaño (EMT) y a proveedores locales, dinamizando las economías regionales y asegurando la frescura de los insumos.

Un componente que dota de identidad al modelo chileno es la convergencia con la Ley N° 20.606 sobre Composición Nutricional, que prohíbe la distribución y promoción de alimentos con sellos «Alto en» en establecimientos educacionales (art. 6°), lo que opera como un estricto filtro jurídico que fuerza a la CPA a elevar sus estándares, alineando el gasto público con metas sanitarias.

• Arquitectura institucional y la centralidad de JUNAEB.

La ejecución de las compras públicas reposa sobre una dualidad institucional. Por una parte, la Dirección de Compras y Contratación Pública (ChileCompra) ejerce la rectoría técnica y administra la plataforma electrónica. Por otra, la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) se consolida como el comprador de alimentos más grande e influyente de Chile.

Es precisamente a través del Programa de Alimentación Escolar (PAE) de la JUNAEB donde la teoría de la compra estratégica se somete a prueba. El Estado no solo adquiere bienes; ejecuta su intervención nutricional más robusta para combatir la obesidad infantil y la malnutrición en los sectores más vulnerables. Dado que existe una correlación biológica directa entre una nutrición adecuada y el rendimiento cognitivo[8], el PAE opera como una inversión en capital humano que nivela la cancha del sistema educativo desde la base.

• Los ejes de la acción estatal en el mercado alimentario.

Al ostentar semejante volumen de demanda, el Estado actúa con una capacidad orgánica para transformar el mercado interno. Este poder se ejerce a través de dos dimensiones adicionales a la nutricional:

• Fomento de la Agricultura Familiar Campesina: La reserva de cuotas o la asignación de puntajes adicionales a pequeños productores locales constituye un acto de justicia territorial. Esto frena la migración rural y robustece la soberanía alimentaria, reduciendo la subordinación del Estado frente a los grandes conglomerados agroindustriales.[9]

• Sostenibilidad y «Circuitos Cortos»: Priorizar la proximidad geográfica entre el productor (compras locales) y el establecimiento educativo reduce drásticamente la huella de carbono asociada al transporte logístico. Asimismo, impulsa una economía circular que valoriza el entorno y asegura la calidad organoléptica de los alimentos.[10]

• La Compra Pública de Innovación (CPI) aplicada a los sistemas alimentarios.

Si bien la Ley N° 19.886 ha modernizado sus criterios de evaluación, el ecosistema alimentario estatal aún adolece de ineficiencias críticas que las licitaciones tradicionales no logran resolver. Es aquí donde la Compra Pública de Innovación (CPI) irrumpe como un mecanismo indispensable.

A diferencia de la compra estándar, donde el Estado adquiere un producto preexistente, la CPI permite al sector público licitar el desarrollo de soluciones tecnológicas inéditas.[11] En el ámbito del Programa de Alimentación Escolar (PAE), el Estado tiene la oportunidad de utilizar este instrumento para revolucionar una fase crítica que suele quedar marginada en los debates normativos: la preparación misma de los alimentos. Esto implica convocar al mercado para diseñar e implementar, por ejemplo, equipamiento gastronómico automatizado, técnicas avanzadas de conservación térmica o sistemas de cocción inteligente.[12] La introducción de esta tecnología en las cocinas institucionales permitiría estandarizar las recetas, evitando alteraciones humanas en los gramajes y asegurando que el estricto perfil nutricional exigido se mantenga intacto desde su diseño hasta la bandeja del estudiante.

• Mecanismos de fiscalización: De la lógica punitiva a la gestión de riesgos.

Todo este andamiaje normativo, por más robusto que parezca en el papel, pierde su valor si no se materializa de forma íntegra en el servicio diario. En la práctica, el Programa de Alimentación Escolar (PAE) de la JUNAEB es la intervención nutricional más ambiciosa que despliega el Estado chileno. Sin embargo, la operatividad del sistema enfrenta una asimetría que no podemos ignorar: existe una brecha abismal entre los desafíos de supervisión en un país de geografía fragmentada y la capacidad real de control de la administración. Históricamente, nos hemos refugiado en una lógica estrictamente punitiva. Esta visión se ampara en lo que el profesor Gabriel Celis Danzinger identifica como la potestad de mando y control, donde la administración utiliza la amenaza de la sanción para hacer prevalecer el interés general. Pero la realidad es tozuda: pretender auditar presencialmente cada ración o el comportamiento de cada manipuladora es administrativamente inviable ante la magnitud del sistema. Por ello, el salto cualitativo urgente es transitar desde la punición hacia un modelo basado en la gestión de riesgos, donde la Compra Pública de Innovación (CPI) juegue un rol protagónico. Al integrar tecnología tales como equipamiento automatizado y sensores que registren en tiempo real la cadena de frío o las temperaturas de cocción, la fiscalización deja de depender de una escasa presencia humana para convertirse en un mecanismo de control pasivo y constante.[13] Este enfoque no solo mitiga riesgos de inocuidad alimentaria o posibles fraudes, sino que permite a la institucionalidad reaccionar de forma preventiva, asegurando que la inversión estatal cumpla su promesa de desarrollo sin quedar atrapada en la burocracia del reclamo

Al contar con equipos inteligentes que pueden registrar y transmitir en tiempo real las temperaturas de cocción, el cumplimiento de las cadenas de frío o la dosificación exacta de los ingredientes, la administración logra mitigar los riesgos de inocuidad y fraude sin depender de una escasa supervisión humana presencial. Este salto tecnológico permite a la institucionalidad reaccionar de forma preventiva frente a las alertas del sistema, superando los problemas de dotación fiscalizadora y asegurando de forma proactiva que la compra estatal cumpla efectivamente su rol multidimensional.

• Conclusión.

El abandono del principio de economicidad en favor de una Compra Pública Estratégica constituye uno de los saltos cualitativos más relevantes del derecho administrativo chileno. La modernización de la Ley N° 19.886 y el despliegue del Programa de Alimentación Escolar de JUNAEB demuestran que la adquisición de alimentos es, en rigor, una inversión directa en salud pública, equidad territorial y resguardo ambiental. Sin embargo, para que el Estado actúe verdaderamente como un modelador del mercado —y no como un mero tomador de precios—, resulta urgente incorporar herramientas como la Compra Pública de Innovación para modernizar su logística, y fortalecer férreamente la fiscalización de los contratos. (Santiago, 20 de marzo de 2026)

[1] Gaitán, D. (2024, abril). Compra pública alimentaria responsable: desafíos y barreras. En: https://alimentta.com/desafios-y-oportunidades-de-la-compra-publica-alimentaria-responsable/

[2] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE]. (2017). Strategic public procurement. En Government at a Glance. OECD Publishing.

[3] Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO]. (2015). Las compras públicas a la agricultura familiar y la seguridad alimentaria y nutricional en América Latina y el Caribe: Lecciones aprendidas y experiencias. FAO.

[4] Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea. (2014, 26 de febrero). Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. Diario Oficial de la Unión Europea.

[5] Ley N° 2018-938 del 30 de octubre de 2018, para el equilibrio de las relaciones comerciales en el sector agrícola y alimentario y una alimentación sana, sostenible y accesible para todos [Ley EGalim]. (1 de noviembre de 2018). Diario Oficial de la República Francesa.»

[6] Comisión Europea. (2020). Estrategia «De la granja a la mesa» para un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medio ambiente. [Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones]. Unión Europea. https://eur-lex.europa.eu/ES/legal-content/summary/farm-to-fork-strategy-for-a-fair-healthy-and-environmentally-friendly-food-system.html

[7] Celis Danzinger, G. (2019). Manual de Derecho Administrativo. Editorial Hammurabi.

[8] Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública. (2018). Guía para los menús en comedores escolares 2018. Generalitat Valenciana

[9] Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO]. (2015). Las compras públicas a la agricultura familiar y la seguridad alimentaria y nutricional en América Latina y el Caribe: Lecciones aprendidas y experiencias. FAO.

[10] Ranaboldo, C., Arosio, M., & Díaz, P. (Eds.). (2016). Circuitos cortos de comercialización: El caso de los Mercados Públicos Institucionales. RIMISP – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural.

[11] Ortega Gutiérrez, J. (s.f.). Aspectos diferenciadores de la compra pública de Innovación, bajo el nuevo reglamento de la ley de compras públicas en Chile. Revista de Contrataciones Públicas de Argentina. Número 12 – Diciembre 2024

[12] Gutiérrez, Márquez & Rafael, Pedro & Sáenz, Reed & Nicolás, Jonatan & Garcia-Mata, Carmen & Leticia, Carmen & Robledo Vega, Isidro. (2022). INTELIGENCIA ARTIFICIAL EN LA INDUSTRIA ALIMENTARIA.

[13] Gutiérrez, Márquez & Rafael, Pedro & Sáenz, Reed & Nicolás, Jonatan & Garcia-Mata, Carmen & Leticia, Carmen & Robledo Vega, Isidro. (2022). INTELIGENCIA ARTIFICIAL EN LA INDUSTRIA ALIMENTARIA.