El Régimen de Compras Públicas: Promesas de Transparencia y Déficits Persistentes

El régimen de compras públicas en Chile es un entramado normativo e institucional de gran complejidad y relevancia estratégica para el Estado en la adquisición de bienes y servicios. Su propósito es equilibrar necesidades colectivas con eficiencia, competencia, probidad, transparencia e inclusión. La modernización reciente y los desafíos persistentes —concentración de oferentes, profesionalización de compradores, trazabilidad digital— imponen una reflexión crítica sobre su eficacia y suficiencia.

El diseño del sistema surge en 1997, dentro del proceso de modernización estatal impulsado por el Comité de Ministros bajo el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (Márquez, 2021, pp. 4-5). Sin embargo, la crisis política del caso “MOP-Gate” en 2002 —escándalo de corrupción en el MOP— precipitó la Ley 19.886 de 2003 (“Ley de Compras Públicas”), que unificó y sistematizó las contrataciones administrativas “a título oneroso” de bienes muebles y servicios (art. 1). Esta normativa respondió a la necesidad de restaurar la confianza pública y al cumplimiento de estándares internacionales de transparencia, acceso y mecanismos de reclamación efectivos.

Esta ley fue promulgada en tiempo récord tras un acuerdo político transversal, llenando el vacío de una regulación dispersa y desigual que caracterizaba las adquisiciones estatales. La nueva institucionalidad se asentó sobre la antigua Dirección de Aprovisionamiento del Estado (Márquez, 2021, p. 10). Su diseño incorporó elementos de derecho comparado y recomendaciones de organismos multilaterales (OCDE y Naciones Unidas), que destacaban transparencia, eficiencia y competencia como pilares de la contratación pública.

Desde su promulgación, la Ley ha sido objeto de reformas que fortalecen probidad, eficiencia, inclusión de empresas menores y digitalización. Sobresalen la creación de la Dirección de Compras y Contratación Pública (ChileCompra), la plataforma www.mercadopublico.cl y el Tribunal de Contratación Pública como órgano jurisdiccional especializado.

La reforma más relevante es la Ley 21.634 de 2023, “para mejorar la calidad del gasto público”, elevar estándares de probidad y transparencia e introducir principios de economía circular en las compras estatales. Además, amplía la competencia del Tribunal de Contratación Pública. El nuevo Reglamento, Decreto 661/2024, operacionaliza estas modificaciones y consolida un marco normativo de alta densidad técnica y regulatoria.

Esta normativa busca prevenir la corrupción, promover la competencia y asegurar la calidad de bienes y servicios. La contratación pública se concibe como instrumento estratégico para el desarrollo económico, social y ambiental (Ley 19.886, art. 2 bis). Su justificación descansa en garantizar uso eficiente, transparente y probo de los recursos públicos, satisfaciendo oportunamente las necesidades estatales y ciudadanas. Dada la magnitud del gasto, cercano al 7% del PIB (Márquez, 2021, p. 30), incide en el desarrollo económico, estabilidad financiera y confianza institucional.

En cuanto a su estructura, el sistema se rige primero por la Ley 19.886 y su reglamento; luego por normas de derecho público; y, en tercer lugar, por normas de derecho privado. Este entramado descansa en principios rectores: libre acceso a licitaciones, competencia, publicidad y transparencia, igualdad de trato de oferentes, probidad, valor por dinero, eficiencia, sustentabilidad, estricta sujeción a las bases, equilibrio financiero del contrato y contradictoriedad e impugnabilidad (Ley 19.886, arts. 2 bis, 7, N° 7, 8 bis, 13 a, 13 ter; 25 bis, 58).

Así, toda contratación debe ajustarse a la normativa y a las bases administrativas o técnicas, garantizando igualdad de oferentes y objetividad en la evaluación. Los procedimientos deben ser públicos y sus actos registrados en el Sistema de Información de Compras Públicas, permitiendo escrutinio ciudadano y control externo. Se busca la máxima concurrencia de oferentes, evitando barreras y prácticas anticompetitivas, conforme a la OCDE y la FNE (Guía Compras Públicas y Libre Competencia, 2011).

Asimismo, se exige la actuación honesta de funcionarios y proveedores frente a conflictos de interés, corrupción y colusión. La contratación debe procurar la mejor relación costo-beneficio, considerando calidad, oportunidad y sustentabilidad. También, se fomenta la participación de empresas menores, proveedores locales y criterios de economía circular, incorporando objetivos secundarios de política pública. Estos principios se alinean con estándares internacionales, reforzando legitimidad y pertinencia.

Entre las innovaciones de la Ley 21.634 de 2023 destaca la inscripción obligatoria en el Registro de Proveedores, con declaración jurada de beneficiarios finales, para transparentar quiénes están detrás de las empresas y fortalecer la probidad (Ley 19.886, art. 16; ChileCompra, 2024). El sistema refuerza la licitación pública como procedimiento estándar para contrataciones sobre ciertos umbrales, garantizando concurrencia y transparencia. Se regulan procedimientos especiales: Compra Ágil (hasta 100 UTM, priorizando empresas menores), Compra por Cotización (mínimo tres), Convenio Marco (bienes o servicios estandarizados), Contratos para la Innovación (ante bienes o servicios inexistentes o inadecuados), Diálogo Competitivo de Innovación (con debate para conocer especificaciones de bienes o servicios disímiles), Subasta Inversa Electrónica (para bienes o servicios no disponibles por Convenio Marco) y otros (Ley 19.886, art. 7).

La regla general es adjudicar mediante licitación pública; por excepción, y por “acto debidamente fundado”, se admite licitación privada, trato directo o contratación excepcional directa con publicidad o de acuerdo con procedimientos especiales, cuya resolución debe publicarse en el Sistema de Información y Gestión de Compras y Contrataciones del Estado dentro de 24 horas (Ley 19.886, art. 5). El trato directo procede solo en casos de proveedor único, falta de interesados, emergencia, confidencialidad o alto impacto social (Ley 19.886, art. 8 bis; Decreto 661/2024, art. 33). Además, se prohíbe fragmentar compras para eludir la licitación, sancionándose con multas y medidas administrativas (Ley 19.886, art. 7, inc. final; Decreto 661/2024, art. 16).

Del mismo modo, la Ley 21.634 incorpora criterios de sustentabilidad y economía circular, obligando a consultar el catálogo de bienes en desuso antes de nuevas adquisiciones, para que “los distintos organismos del Estado puedan transferir a otras instituciones, bienes muebles en desuso” (Guía de Buenas Prácticas, 2024, p. 11). Además, introduce nuevas obligaciones de transparencia y control de probidad, como la “declaración de patrimonio e intereses”, que debe mantenerse actualizada (Ley 19.886, art. 12 bis).

Por otra parte, el sistema descansa en una institucionalidad diversificada. La Dirección de Compras y Contratación Pública (ChileCompra) administra la plataforma www.mercadopublico.cl, el Registro de Proveedores, dicta instrucciones obligatorias, monitorea la competencia y fomenta la participación de empresas menores (Ley 19.886, art. 28, ss.).

A su vez, la Contraloría General de la República (CGR) controla la legalidad de los actos administrativos y el correcto uso de fondos públicos (Dirección ChileCompra, p. 1); refuerza estándares de probidad, transparencia y la línea de fomento para empresas menores (CGR, dictamen E464046N24/2024). Ha establecido la obligatoriedad de Bases Tipo, medidas anticorrupción, normas sobre conflictos de interés entre funcionarios y proveedores, inhabilidades, gestión de contratos y manuales de procedimiento (CGR, dictamen E370752/2023).

La CGR ha indicado, además, que la Dirección de Compras y Contratación Pública puede elaborar “bases tipo” y que el uso de aplicativos desarrollados por esa entidad para gestión de contratos es obligatorio para los organismos de la administración estatal (CGR, Instructivo 8.769/2018). Ha dicho, también, que el principio de probidad obliga a todos quienes desempeñan funciones públicas (CGR, Instructivo 2.453/2018). En este marco, la CGR ejerce un control externo de legalidad, y “podrá ordenar instruir o instruir ella misma sumarios administrativos por infracciones” (Guía de buenas prácticas, 2024, p. 10).

Parte clave de esta institucionalidad es el Tribunal de Contratación Pública (TCP), “un órgano jurisdiccional especial” sometido a la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema (Ley 19.886, art. 22), que “solo” puede conocer acciones de impugnación contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios ocurridos durante los procedimientos o ejecución de la contratación con organismos estatales afectos; o contra cualquier acto ilegal o arbitrario cometido por la Dirección de Compras y Contratación Pública relativo al Registro de Proveedores. Además, puede conocer de la acción de nulidad de contratos celebrados por órganos estatales. Con todo, es incompetente para conocer acciones civiles de incumplimiento contractual o indemnizatorias (Ley 19.886, art. 24).

Este tribunal ha subrayado que el procedimiento licitatorio debe interpretarse conforme a los principios que lo inspiran, en particular la promoción de la concurrencia, la igualdad entre oferentes y la satisfacción del interés general. En esa línea, ha señalado que las reglas contenidas en las bases deben aplicarse teniendo presente que su finalidad es asegurar que la licitación sea adjudicada a “quien formule la mejor y más conveniente oferta” (TCP, Rol N° 170-2021, cons. 57°, UTP sonda Thales/Registro Civil).

Desde esa perspectiva, el control jurisdiccional se proyecta tanto sobre la evaluación de las ofertas como sobre las decisiones que afectan el desarrollo mismo del procedimiento. Así, se ha reconocido que la administración puede revocar una licitación cuando existan razones fundadas de interés público, sin que ello constituya ilegalidad si la decisión se adopta en ejercicio de sus atribuciones y con el objeto de resguardar los principios de transparencia e igualdad entre oferentes (TCP, Rol N° 133-2021, cons. 18°, Núcleo Paisajismo/Municipalidad).

Con todo, dicha potestad permanece sujeta al control de legalidad. Por ello, cuando la autoridad licitante adopta decisiones carentes de justificación suficiente, el Tribunal ha estimado configurada una actuación ilegal o arbitraria, como ocurrió al declararse inadmisible una oferta y posteriormente desierta la licitación, vicios que afectaban tanto el informe evaluador como el acto administrativo que lo aprobó (TCP, Rol N° 42-2022, cons. 21°, Ecoverde/Complejo Asistencial).

Una lógica semejante ha sido reafirmada por la Corte Suprema al revisar la ejecución de contratos administrativos. En particular, ha validado la terminación anticipada de un contrato por incumplimiento del proveedor cuando dicha facultad se encuentra prevista en las bases, precisando que “en caso de incumplimiento de las obligaciones que impone el contrato, procede su terminación anticipada, siendo suficiente para disponerla el Informe de la Inspección Técnica del Servicio” (Corte Suprema, Rol N° 71-2025, cons. 8*°,* Inversiones SAI/Municipalidad).

Esta línea confirma que la contratación pública se rige por un equilibrio entre las potestades de gestión de la administración y el control jurisdiccional de su ejercicio, destinado a asegurar el respeto de la legalidad y de los principios que estructuran el sistema de compras públicas.

Esta arquitectura institucional se complementa con la intervención de la Fiscalía Nacional Económica (FNE) y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) en casos de conductas anticompetitivas, así como con la participación de organismos sectoriales en la ejecución de obras públicas y concesiones (ChileCompra, 2024; FNE, Rol NC-482-20 al TDLC; FNE, EM05-2019).

Otra cuestión relevante es que la inscripción en el Registro de Proveedores es condición sine qua non para participar en procedimientos de contratación pública. Administrado por ChileCompra, exige acreditar la situación financiera e idoneidad técnica, así como la ausencia de causales de inhabilidad, que incluyen condenas por delitos concursales, incumplimientos contractuales, prácticas antisindicales, corrupción, lavado de activos, financiamiento del terrorismo, deudas tributarias o previsionales, entre otras (Decreto 661/2024, art. 154).

Además, contempla tarifas diferenciadas para facilitar la participación de empresas menores, y su interoperabilidad con otros registros sectoriales, como el de contratistas del MOP, lo que busca integración y trazabilidad (Ley 19.886, art. 49; Decreto 661/2024, art. 147, 177; Guía de buenas prácticas, 2024, p. 46).

Las sanciones por infracciones a la Ley 19.886 incluyen la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores (art. 17), multas (art. 13 ter), nulidad de contratos (art. 24), responsabilidad civil y penal (25 bis, inc. final; 35 sexies; 35 nonies), y medidas disciplinarias para los funcionarios involucrados. Además, contempla un amplio catálogo de inhabilidades (arts. 17, 35 septies). Por otra parte, la fragmentación de compras, el uso indebido del trato directo, la omisión de la declaración de intereses y patrimonio (Decreto 661/2024, art. 108), y la participación en procedimientos estando afecto a conflictos de interés, son conductas especialmente sancionadas.

Uno de los desafíos relevantes es la concentración de oferentes en ciertos mercados, lo que aumenta el riesgo de colusión y prácticas anticompetitivas. Por ejemplo, estudios de la FNE han evidenciado que en un 65% de las licitaciones de obras públicas municipales entre 2020 y 2022 se recibieron dos o menos ofertas válidas, y que la modalidad de trato directo y los convenios marco presentan altos niveles de concentración en determinados rubros (ChileCompra, 2024; FNE, Rol NC-482-20 al TDLC; FNE, EM05-2019).

La baja participación de oferentes se relaciona con barreras de entrada, requisitos excesivos, falta de información y asimetrías en el acceso. La FNE y el TDLC han recomendado fortalecer los criterios de evaluación de ofertas, publicar los presupuestos disponibles y revisar los incentivos de los organismos licitantes para privilegiar la competencia (FNE, 2011, Compras públicas y libre competencia, Material de Promoción N° 1).

Asimismo, la profesionalización de los funcionarios encargados de las compras públicas es una brecha persistente. Persisten deficiencias en la formación técnica y niveles de acreditación de competencias, y una alta dispersión en la priorización de los servicios en términos de formación de los equipos, lo que impacta negativamente en la calidad de los procesos y en la prevención de errores y conductas indebidas (Márquez, 2021, pp. 129, 153, 171, 175).

La digitalización de los procesos a través de Mercado Público ha mejorado trazabilidad, transparencia y acceso a la información. El art. 18 de la ley 19.886 establece que los organismos deben realizar todas sus adquisiciones de bienes, servicios y obras utilizando únicamente los sistemas electrónicos o digitales designados por la Dirección de Compras y Contratación Pública. La CGR sugiere que la gestión de contratos se centralice en Mercado Público para evitar duplicidad de información (CGR, dictamen E370752/2023; Guía de buenas prácticas, 2024, p. 46).

No obstante, la modernización tecnológica enfrenta desafíos en términos de interoperabilidad de registros, ciberseguridad, gestión de datos y adaptación de los usuarios a los nuevos sistemas. La incorporación de criterios de economía circular y sostenibilidad es una innovación reciente, que obliga a consultar el catálogo de bienes en desuso antes de nuevas adquisiciones y promueve la reutilización y el uso eficiente de los recursos. La implementación efectiva de estas medidas requiere cambios culturales y organizacionales, así como la capacitación de los equipos.

Luego, la interacción entre el régimen de compras públicas y el derecho de la competencia es un ámbito de creciente relevancia para prevenir casos de colusión, abuso de posición dominante, restricciones indebidas en las bases de licitación y conductas anticompetitivas. Es decir, los órganos de la administración estatal deben observar las normas del DL N° 211 en sus procedimientos de contratación, pues la promoción de la competencia es un principio transversal que debe guiar el diseño y la ejecución de los procesos licitatorios (FNE, 2011, Compras públicas y libre competencia, Material de Promoción N° 1).

En suma, el régimen jurídico de las compras públicas se consolida en un marco normativo e institucional robusto, alineado con los estándares internacionales y las mejores prácticas comparadas. Empero, los desafíos persistentes —concentración de oferentes, profesionalización de los compradores, fragmentación de compras, digitalización, trazabilidad, inclusión de MIPYMES y control de probidad— evidencian la necesidad de una revisión sistémica. Los dictámenes de la CGR han contribuido a fortalecer los principios de legalidad, transparencia, etc., pero también han puesto de manifiesto las tensiones y limitaciones del modelo actual.

Por otra parte, la interacción con el derecho de la competencia, la prevención de la corrupción y la promoción de la economía circular exigen una coordinación efectiva entre los órganos del Estado. En este contexto, resulta imprescindible profundizar en la capacitación y profesionalización de los equipos de compras, fortalecer los mecanismos de control y sanción, promover la interoperabilidad de los registros y avanzar hacia una mayor integración de los objetivos de desarrollo sostenible en la contratación pública. De este modo será posible garantizar que el sistema de compras públicas cumpla cabalmente su función estratégica, contribuyendo al desarrollo económico, social y ambiental del país, y restaurando la confianza de la ciudadanía en la gestión pública. (Santiago, 8 de marzo de 2026)